做好兵团设市工作初探

◎ 李树峰

做好兵团设市工作初探

◎ 李树峰

2010年召开的中央新疆工作座谈会和《中共中央 国务院关于推进新疆跨越式发展和长治久安的意见》（中发［2010］9号）提出了“选择战略地位重要、经济基础好、发展潜力大的中心垦区城镇，按照石河子模式增设新疆维吾尔自治区直辖的县级市，并纳入国家城市规划建设体系”，这是中央在新的历史条件下发展壮大兵团、发挥兵团作用、促进新疆经济社会跨越式发展和长治久安做出的重大战略部署，是赋予兵团的一项重要任务。如何加快兵团城镇化建设，推进兵团设市工作进程，笔者通过调研做初步思考。

一、深刻领会中央意图，切实增强设市的紧迫感

胡锦涛总书记指出：“要把城镇化、新型工业化、农业现代化作为兵团特殊体制和社会主义市场经济体制紧密结合的有效措施。”温家宝总理说：“无论是增加兵团就业岗位、提高职工生活质量、增强兵团凝集力，还是辐射带动周边县域经济发展和少数民族共同致富，都要求在垦区建设一批现代化城市和小城镇。这是事关兵团和新疆发展的长远大计”、“一座城镇，就是一个现代文民的聚集地，一个维稳戍边的堡垒”。中央在（［1997］17号）、（［2002］32号）、（［2010］9号）等文件中，相继要求兵团加快设市工作步伐。兵团上下广大干部职工思改革、盼发展，对兵团设市有强烈的愿望，对尽早过上城市生活充满期盼。我们应从讲政治、顾大局的高度，从促进新疆整体发展的角度，切实增强紧迫感和使命感，采取有效措施，制定工作方案，抢抓机遇，狠抓落实，推进兵团设市工作尽早见到成效。

二、正确把握新疆实情，切实做好设市规划布局

正确把握新疆实情，贯彻落实中央在“选择战略地位重要、经济基础好、发展潜力大的中心垦区设市”的要求，是做好兵团设市的规划布局，推进设市工作的关键所在。大力发展现有城市，规划布局新建城市，积极参与兵地共建开发区建设，逐步形成布局合理、重点突出、特色鲜明、发展协调的兵团城市发展新格局。

从战略地位来讲，新疆处在维护内部稳定，保证边境安全的特殊位置。中亚五国是大国势力东进西出、南下北上的必经要地。大国敌对势力处心积虑向中亚五国和我国新疆地区渗透，与“三股势力”内外勾结，遥相呼应，将新疆从我国分割出去的图谋从未停止。兵团设市既要有内地城市的特征，也要考虑兵团城市特殊使命，切实保障西北边疆长治久安。从这个角度讲，兵团应重点在喀什、和田、伊犁、阿克苏、巴州、阿勒泰地区规划布局新设城市。

从经济基础来讲，新疆天山北坡经济区和塔里木河上游区域是新疆现代工业、农业、交通信息、教育科技等最为发达的核心区域，城镇、交通、能源等基础条件好，对全疆经济起着带动、辐射和示范作用。从这个情况看，兵团应重点在一师、六师、七师、八师、十二师规划布局新设城市或者兵地共建的开发区。

从发展潜力来讲，对兵团设市情况而言，一方面，完全依靠市场力量来推动城市发展，难以兼顾地区经济社会发展和边疆安全的双重目标。另一方面，有些区域目前潜力难以显现，但对形成兵团的城市带，形成兵团经济发展的产业链，具有长远意义。从这个因素看，应重点在额敏、霍尔果斯、阿拉山口、麦盖提、皮墨等垦区规划布局新建城市。

三、合理确定建市方案，切实按照步骤推进工作

兵团设市要统筹规划、立足当前、着眼长远，兼顾各方面利益，有序推进、重点突破。“十二五”期间，优先做强现有的4个城市，大力建设北屯和四个条件相对成熟的拟设市，到2020年，力争每一个师至少建有一个城市。

（一）做优做强现有城市

石河子市由现在的县级市升格为地级市，市域面积与师域面积相符合。发挥区位、产业、人才优势，做大做强国家级经济技术开发区，吸引一批国内外500强企业集团入驻，设立棉花交割仓库，加快建设西部重要纺织产业基地、国家重要氯碱化工生产基地和食品加工出口基地以及兵团战略性新兴产业、现代服务业发展先导区。同时重点打造红色旅游产业。努力使石河子成为经济繁荣、生态宜居、文明富裕的全疆重要城市，继续保持兵团城市建设的领头羊地位。

五家渠市要打造成乌鲁木齐的后花园。要健全城市职能，扩大招商引资规模，完善产业配套，增强城市发展活力和综合实力。要推进区域协调发展，主动参与乌昌都市区建设，与乌鲁木齐及周边城市形成合理分工、配套协作，构建乌–昌–五半小时城市“经济圈”，提升在乌昌地区和天山北坡经济带的影响力，成为乌昌区域休闲服务基地。要推进快速发展，引导兵团公共资源向五家渠集中，做大做强五家渠国家级经济技术开发区，迅速提高经济和人口集聚能力。要推进融合发展，通过经济跨越发展、人口规模扩大和各民族文化交流与融合，成为增进乌昌地区民族团结、确保乌昌地区社会稳定的重要支点。

阿拉尔市要进一步理顺市域范围内的团场与城市之间的行政体制关系，撤销市域范围内的团场建制，周边人口要向中心城区聚集，统一规划、统一建设、统一发展。主动参与阿克苏–库车城镇组群发展，培育农业产业化龙头企业和支农产业，创造条件发展油气加工及黑色金属加工业，加快服务业发展，壮大产业和人口规模。到2015年，人口力争达到20万人，经济年均增长20%，成为兵团在南疆推进城镇化和工业化的主力军及稳定南疆的重要战略支点。

图木舒克市与阿拉尔市存在同样的体制弊端，理顺管理体制也是首要任务，与喀什市、阿拉尔市相互促进、同步发展。吸引市辖区人口到城市就业定居，增加城市活力和生气。主动参与喀什－阿图什城镇组群发展，加大开发开放力度，吸引企业及周边团场工业向城市集中，大力发展民族特色、劳动密集型产业。加快图木舒克支线机场前期基础工作。到2015年，人口力争达到17万人，经济年均增长20%，成为促进喀什地区经济发展和社会稳定的战略支撑点、南疆和周边地区民族用品及农副产品生产集散中心。

（二）合理确定新建城市

从战略角度来说，二师以29团为中心设立“铁门关”，拟建市所辖区域是连接南疆阿克苏、喀什、和田的重要关口，是进出新疆的第二大通道，是南疆四地州的大后方基地。四师依托霍尔果斯口岸，以64团为中心设立“霍尔果斯市”，拟建市连接着中亚五国，是反分裂的前沿阵地。十四市拟设“玉山市”，该地区是民族分裂分子猖獗的地方，和田的稳定对新疆乃至全国的稳定与安全都具有重大的意义。目前十四师的人口、土地规模及经济总量上在和田地区所占比例都非常小，难以承担和发挥维护稳定和应急的作用，通过“玉山市”的建立将为和田的安全稳定打下坚实基础。

从经济基础角度来讲，三师以45团为中心设“前海市”，该市是连接图木舒克市、和田地区、喀什地区的交通枢纽，该市域范围是喀什地区的棉花生产、渔业产业基地和加工基地。以八师的莫索湾、下野地垦区和六师的芳草湖和新湖农场为依托，建立兵团直属的“芳新市”。该地区人口多，经济基础好，土地集中连片，是兵团棉花的主要生产加工基地，也是特色农业产业基地，有条件发展成为天山北坡的新兴城市。一师以一团为中心，建立“金银川市，”该市是一师工农业发展的重要基地。

从发展潜力角度来讲，在九师师部设市，将额敏县划归拟设立的“额敏市”，因为九师地处西北边境，全师固守着近400公里长的边境线，团场布局分散，地区经济发展薄弱、城镇化程度不高，但是该区具有广阔的肥沃土地和丰富的地下矿产资源，具备建立多类型，各具特色的小城镇的巨大优势和潜力，在该地设市可以带动塔城地区经济快速发展。五师以阿拉山口为中心设立“阿拉山口市”，该地区处在边境一线，紧邻欧亚大陆桥西桥头堡阿拉山口口岸，周边有兵团的三个团场，且是五师重要的人口、经济聚居区，后发优势明显。

（三）创新兵地共建城区模式

适度发展兵地共建城区和师部城区，使兵地共建城区成为兵地融合发展的有效形式，应坚持统筹规划、分步实施、滚动开发。加强奎屯天北新区、五师博乐新区、十二师乌鲁木齐开发区、十三师红星农场等现有城区基础设施建设，完善城区产业发展和社会服务功能，健全管理职能，吸纳产业、集聚人口，力争到2015年，兵地共建城区和师部城区在经济发展、公共服务等方面实现与所在城市共建、共享、共同发展。

根据战略地位、经济基础、发展潜力三种情况的分析，统筹确定兵团设市的排序和步骤。

一是优先做强的城市：八师石河子市、六师五家渠市、一师阿拉尔市、三师图木舒克市。

二是优先设立的城市：十师北屯市。

三是优先确定设立的城市：四师霍尔果斯市、五师阿拉山口市、二师铁门关市、兵直芳新市、十四师玉山市、九师额敏市、三师前海市、一师金银川市。

四是优先开发的城区：奎屯天北新区、五师博乐新区、十二师乌鲁木齐开发区、十三师红星农场。

在“十二五”期间，做强现有城市，优先建立北屯市，陆续建立四师霍尔果斯市、五师阿拉山口市、二师铁门关市、兵直芳新市和四个城区的开发。

四、强化组织领导机制，切实完善设市保障措施

加强领导。针对目前设市工作中出现的一些难以处理、难以推动的问题，建议自治区、兵团成立高层兵地设市工作协调机制，统筹协调处理设市当中的有关问题，提高工作效率，真正将中央精神落到实处。建议兵团成立设市工作领导小组和办公室，兵团领导担任组长，兵团秘书长担任办公室主任，发改委、政研室、国土局、建设局、民政局、财务局等部门为成员单位，吸收专家组成员参加，提升规格，统筹协调，加强领导，明确责任。优先设市的师和兵地共建城区的师，从讲政治，讲大局的角度积极配合兵团的设市和共建城区的建设工作。

明确责任。设市办公室采取集中办公方式，成员部门各抽调处级以上人员参加。民政局负责协调行政区划界定工作；国土资源局负责协调土地确权工作；建设局负责协调城市建设规划方案的制定、审查及实施；发展和改革委员会负责协调城市重大基础设施建设，制定拟设市的经济社会发展的长远规划；财务局负责测算拟设市的税收、财政收支，并保障兵团设市办公室经费开支。办公室组织有关成员单位和专家组深入调研，拿出方案，制定步骤，按时间落实。

创新体制。体制问题是阻碍兵团设市的最大问题，必须用改革的思维、创新的思路去对待建市工作，否则难以推进，贻误最佳机遇。一是针对一师阿拉尔市、图木舒克市团场与城市管理分离的问题，撤销市域范围内的团场建制，周边人口要向中心城区聚集，统一规划、统一建设、统一发展。二是针对一师建多市的问题，师市合一的地方设立地级市，再建城市为县级市；师市分离的地方采取新建城市由两个常委兼任新建市的领导。三是针对八师石河子市域范围狭小，影响城市扩展的问题，建议将市域面积扩展为师域面积。

加强协调。在兵团现有城市发展和新的城市建设中出现的市域狭小、行政区划确定、土地确权和置换、财税收入分配等问题，难以协调，难以达成一致，严重制约着兵团设市的步伐，建议发挥自治区和兵团高层协调机构的作用，要求兵地有关部门，从新疆整体发展的大局出发，从讲政治的高度考虑，解决设市中出现的问题，避免各自为政、相互扯皮、互相推诿等现象的发生，兵地携手，相互谦让、积极做好兵团的建市工作，真正把中央的精神落实到实处，把自治区和兵团党委的要求，落实到具体工作中，共同为新疆的跨越式发展和长治久安作出贡献。 （作者系新疆兵团民政局副局长）