论政府的能力建设与服务绩效提高

刘文俭

论政府的能力建设与服务绩效提高

刘文俭

我国地方政府由于受到能力与绩效的制约,许多先进施政理念难以落到实处。为此,要注重政府能力建设和服务绩效,完善发展软环境。具体方法为:一是通过大力实施“学习型、创新型、竞争型、服务型”的“四型机关”建设工程,采取切实措施努力提高公务员整体素质等,进行政府能力建设。二是通过精简机构,整合流程;企业理念,顾客导向;科学决策,公开监督;电子政务,网上政府等举措,提高政府服务绩效。

政府;能力建设;服务绩效;提高

一、政府能力建设的措施与途径

政府能力从内容上讲,主要包括政府的领导与协调能力、组织与指挥能力、管理创新能力、战略决策能力、日常事务处理能力、突发事件应变能力和疑难问题的解决能力等。政府能力建设的措施和途径主要有:

(一)大力加强“四型机关”建设

总结青岛等先进地区政府能力建设的成功经验,十分重要的就是大力实施“学习型、创新型、竞争型、服务型”的“四型机关”建设工程。

1.学习型政府建设。“四型机关”建设工程是一项伴随着政府能力不断提高的长期过程,衡量其效果的标准就是看政府学习能力、创新能力、竞争能力和服务能力提高的程度和水平。在“四型机关”中,学习型机关建设是提高政府机关创新能力、竞争能力和服务水平的手段和途径,后者又是学习型机关建设的目的所在。在知识经济时代,能够在竞争中胜出的将是学习型组织,同样一个政府要想不断提高自身的执政能力和竞争力,就必须注重学习型政府的建设。建设学习型政府,一要靠领导带头。只有学习型领导才能带出学习型团队、学习型组织。二要靠制度保障。要在干部考核、提拔晋升、表彰奖励等环节上,注重干部的知识水平、体现干部的学习表现和进修记录。三要靠思想认识。不但要充分认识学习的重要性,而且要对学习的方法、途径等有正确的了解;不但重视正规的培训和学习,更要重视在工作中学习、在实践中学习和向他人学习。

2.创新型政府建设。建设创新型政府既是深化政府改革的需要,也是保持政府先进性、加强政府能力建设的有效途径和举措。建设创新型政府要求政府进行系统的创新,内容包括组织创新、管理创新、制度创新、体制创新、观念创新、服务创新、经营创新等;领域涉及政府机构本身运行方式改进、效率提高、成本降低、服务改进以及政府对经济社会事务管理的方方面面。当前,建设创新型政府,应当以“三个代表”重要思想和科学发展观指导政府的创新行动。具体体现在:首先,解放思想是政府创新的前提。没有思想的解放,就不会有先进的政府施政理念,也就不会有政府的创新行为。其次,实事求是是政府创新的准绳。政府创新不是脱离实际的空想,必须结合我国的国情和当地实际,适应社会经济发展的需求。第三,与时俱进是政府创新的保障。只有与时俱进,才能敢于冲破妨碍发展的思想观念,不断革除影响发展的体制弊端。第四,不断学习是政府创新的动力。只有重视学习,不断加强学习,善于向先进学习,虚心向群众学习,才能开阔视野,不断超越自我,集中人民智慧,形成创新动力和发展合力。第五,科学发展是政府创新的目的。各级政府机关创新的目的要以推动经济社会的科学发展为最终目的,为此,政府创新必须以科学发展观为指导。

3.竞争型政府建设。在现代社会,任何组织的发展,都离不开竞争。没有竞争就没有活力、缺乏动力。政府管理同样需要强化竞争,通过引入竞争,打破公共物品领域存在的垄断,提高公共物品提供与生产的绩效;激活政府内部管理,保证优秀人才脱颖而出。建设竞争型政府是提升城市竞争力的重要举措和切入点。

建设竞争型政府的策略有内部竞争和外部竞争之分。外部竞争体现在不同城市(地区)政府的管理制度与体制创新、发展模式、发展环境、发展战略及其效果上,表现在城市之间的比学赶超上。内部竞争,即城市政府在所属各县区、乡镇、部门、企事业单位之间开展的竞争,主要是城市政府面向所属地区和部门制定科学的绩效评估机制和激励机制,调动各区市、各部门以及广大公务人员积极性,增强政府活力、提高政府绩效和服务质量的策略。其中,外部竞争是外因,可以为城市经营提供压力、形成动力;内部竞争是内因,是城市活力的主要源泉,是提升城市竞争力的原动力。

建设富有活力的竞争型政府的内部竞争策略,其具体方式主要有:一是政府审批并联制。在尽量压缩审批事项的同时,通过组建行政审批中心,让具有行政审批职能的部门在行政审批中心设置办公窗口,实行开放式办公、一站式服务、并联式审批。这样就可以使政府各部门之间处于竞争状态,消除政府部门故意拖延的现象。二是干部上岗竞争制。按照“公开、公正、公平”的原则,实行“双推、双考”的干部竞争上岗选拔任用制度。不但消除了跑官卖官现象,有效地避免腐败,而且可以使一大批拥有真才实学、年富力强的干部走上重要领导岗位,有力地促进各项事业的快速发展。三是管理目标责任制。实践证明,目标管理是快速提升城市竞争力的“推进器”和“发动机”。

4.服务型政府建设。从人民主权来说,政府及其工作人员的权力源于大众的委托,与人民在本质上是一种服务关系。政府运行行政权力的主要目的就是为了维护与实现公众利益,政府的主要任务就是为了提供服务。首先,要大力开展服务意识教育,树立服务理念。通过教育使政府部门和官员重新进行自身的角色定位,将自己从高高在上、无所不能、控制一切的全能型、管制型政府向有限型、服务型政府转变。通过制度建设,强化服务理念,增强服务意识,健全服务功能,提高服务水平。第二,建设服务型政府,必须确立正确的执政和施政理念。服务型政府必须以民为本、以民为先、以民为要,真正落实“执政为民”的宗旨,把群众利益作为政府工作的根本出发点与落脚点,把服务放在各项工作的首位,树立亲民、爱民、利民的执政与施政形象;密切与人民群众的联系,这是从群众中吸取智慧,建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的行政决策与运行机制的关键。第三,建设服务型政府,要求政府树立科学的发展观和正确的政绩观,从GDP增长为中心转到民生第一。应将发展作为一个综合目标,不仅要考虑经济增长,而且还需要社会进步与文明建设。以社会目标优先为原则,强化政府社会管理与公共服务职能,突出政府保证社会公平、建立和完善社会保障体系和社会服务体系、提供教育科学文化卫生及公用事业等公共物品职能,逐步实现经济主导型政府向公共服务型政府的转变。总之,只有政府真正树立起服务意识,遵从求真务实的行政理念,才能树立起良好的政府形象,创造良好的发展环境。[1]

(二)努力提高公务员的整体素质

公务员是政府对经济和社会实施管理的组织者、执行者。公务员队伍的管理、公务员队伍的效能,决定了政府质量与形象,对提升城市核心竞争力有直接影响。因此,要提高政府能力,必须从以下方面努力提高公务员整体素质:

1.建立完善公平竞争、能上能下、能进能出的选人用人机制。首先是建立起科学的职位进入机制。按照公开、公正、公平、民主、平等、竞争、择优原则,建立起通过选举、考试等途径选拔的竞争开放的公共职位进入机制,把好公务员队伍的“入口”,选拔吸纳优秀人才加入公务员行列。其次要强化公务员任用中的竞争机制,解决公务员“能上不能下”的弊端。主要是通过推行领导职务竞争上岗制度,保证精英、能人走上领导岗位;建立非领导职务晋升竞争机制,打破公务员按任职年限“齐步走”的定势;实行领导职务聘任制、试用期制、末位离岗培训,促使其不断提高自身素质和竞争意识。第三要推行公务员辞退制度,解决机关干部管理“能进不能出”的问题。

2.健全终身学习的培养机制,不断提高公务员队伍的素质和能力。一是要完善培训措施。通过建立公务员初任、任职、更新知识和专门业务四类培训,提高公务员的专业化水平;积极开展公务员学历教育,创建公务员终身学习体系;采用“请进来、送出去”的方式对公务员和干部进行政府管理和市场经济知识培训。二是要强化岗位锻炼。全面实行公务员轮岗交流制度,有序地进行内部轮岗、部门交流、外派挂职;实行工作A、B角制,促进角色转换、综合业务水平提高和工作丰富化。三是推行新录用公务员导师制。要求用人单位指定任职中层领导的公务员担任新录用公务员的导师,重点负责新录用公务员上岗后的业务理论、实际操作、办事程序、服务意识的指导和考核鉴定工作,帮助其尽快适应岗位,进入角色,提高能力。

3.不断改进公务员作风,培养求真务实的从政理念。一是要加强对公务员行为的规范。通过制定《公务员行为规范》,从政治业务、廉政、道德、作风等方面,全面、系统、具体地规定公务员必须遵守的行为准则和标准,并注意结合时代要求进行不断完善。二是要严格对公务员的监督。由市有关部门组成督察组,不定期对公务员服务态度、工作秩序、仪容仪表等方面进行检查和暗查,并与各部门、各单位内部监督制度相结合,对发现的问题及时通报、处理。三是广泛开展争当人民满意公务员活动。以此促进广大公务员改进工作作风、强化服务意识、提高办事绩效,使公务员队伍素质得以不断提高。

4.注重制度与管理创新。通过建立科学的公务员绩效评价体系,激励广大公务员不断提高自身素质和工作质量。青岛市近几年把定性考核与定量考核相结合、年度考核与日常考核相结合、群众评议与领导评价相结合、内部考核与外部评估相结合、个人考核与部门考核相结合,逐步形成了全方位的考核体系和标准化、程序化、规范化的考核模式。同时,通过加大考核结果的综合兑现力度,将考核结果与年度奖惩、进修培训、职务晋升等直接挂钩,使考核的有效性不断增强,有效地遏制了公务员不作为、乱作为的问题发生,极大地促进了公务员队伍素质的提高。今后必须以科学的发展观指导干部政绩考核工作,以更加科学的评价体系衡量干部政绩,以人民利益标准检验干部政绩,使其成为推进和影响干部素质不断提高的有力杠杆。

二、采取有效措施提高政府服务绩效

(一)精简机构,整合流程,提高行政绩效

1.精简政府机构,简化办事程序。政府行政绩效不高的一个重要原因是机构重叠,职能交叉,导致人浮于事、相互推诿。因此,提高政府绩效的首要举措就是不断深化机构改革,精简不必要的机构和人员、管理层级和控制性程序,优化工作流程,探索最佳运转和决策线路。以避免“政出多门”、相互扯皮,提高办事绩效。

2.创新工作机制,消除繁文缛节。采取一系列切实措施,再造政府日常工作流程;严格控制各类检查、表彰、评比;修订完善《政府工作规则》,对会议制度、公文审核签批制度、重要决策的督察办理制度等进行改革完善,切实精简文件,减少例行性文件和重复发文,严禁文件“升格”,注重行文实效,以此规范政府行为,也把领导从繁文缛节中解放出来,腾出精力抓大事,促进政府行政绩效的提高。

3.缩减审批事项,改革审批方法。围绕进一步转变政府职能,把依法行政与高效行政统一起来,减少审批事项、减少审批环节,优化审批程序、压缩审批时限、下放审批权限;积极探索把各部门、各环节的“串联”审批改为“并联”审批,通过设立政务大厅集中办理审批项目;大力推行“时限承诺制”和“首问责任制”,落实责任追究制度,使政府“窗口”办公质量、行政绩效和服务水平得到提高。

4.理顺部门关系,建立协调机制。现实中具体的行政权力,沉淀在各个部门,政府组织体系内部因职能分工导致的互不协调和割裂,严重影响着政府的绩效。为此,必须进行制度创新:一是公开政务信息。每个政府部门的具体权力、职责、活动,凡不涉及国家机密和个人隐私的,就应向社会和媒体公开,以使公民和有关组织根据自己的需要了解并监督政府的具体运作,从而影响政府绩效。二是注意协调政府部门之间的关系。部门间关系的协调,一方面可以是不同部门之间的横向协调,另一方面则是依靠来自上级的纵向协调。大力推进大部制改革,并建立制度化的横向协调和纵向协调机制,是进一步提高合作绩效的重要途径。三是完善民主制度。通过完善公共管理的民主制度,让公共服务的消费者对具体政府部门的工作绩效进行制度化的评估,让公民通过民主机制,尤其是通过相应的人民代表大会对选任的政府领导班子进行民主监督,是激活横向协调机制和纵向协调机制的重要途径。只有这样,政府部门的公务绩效才得到了切实的制度保障。

(二)企业理念,顾客导向,建立竞争机制

引入竞争机制,用市场的力量改造政府,提高政府的工作绩效,这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神。目前政府管理水平不高的一个重要原因,就是管理手段单一,管理方式陈旧,管理方法落后,迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的理论、原则、方法及技术,并构筑起新的公共管理模式,其中一个重要来源正是当代工商管理实践及其经验。如政府在对外输出服务中引入招投标制、签约合同承包、出租制、一般使用者付费的市场方式;在内部管理运作中引入竞争机制,将政府行政环境向市场模式靠拢,采取成本核算、顾客导向、业务流程再造、全面质量管理、绩效考核与奖金、内部市场等企业化的管理模式。在西方盛行的政府标杆管理,是将政府机构的绩效与其它具有杰出绩效的公司企业作比较,从中找出可以借鉴的新方法、理念以及最优化的管理技术,从而提高政府的绩效。

(三)科学决策,公开监督,建立绩效机制

要提高政府绩效,建立“决策、执行、监督、激励”四位一体的绩效机制是关键,只有做到决策科学、执行有效、监督有力、激励有方,才能使政府运作绩效不断提高。近几年,青岛市委、市政府努力探索党务、政务管理新模式,先后在市直单位和12个区市中逐步建立起以“科学民主的目标化决策机制、责任制衡的刚性化执行机制、督察考核的制度化监督机制、奖惩兑现的导向化激励机制”为核心目标的绩效管理体系,有力地促进了行政效能的提高。

(四)电子政务,网上政府,提高服务绩效

面对知识经济和经济全球化的挑战,基础设施已不完全是决定一个城市或地区国际竞争力的主要因素,竞争在极大程度上集中到政府管理职能与绩效方面。网络给政府提供了一种提高工作绩效的有效手段。通过实施以网络为核心的电子政务,不仅可使政府的服务更直接,政令更畅通,办事更高效,开支更降低,而且还能够有效地促进政府部门改善服务质量,使政府服务公众的宗旨贯彻得更彻底、更扎实,使人民能够更好地参与政府的各项决策活动。电子政务作为一种开放式管理方式,可以避免出现暗箱操作,将有效地抑制在传统行政方式中容易滋生的腐败现象;这种方式实现了政府与公众双向、直接的沟通和互动,不但使政府拥有直接了解公民需求的途径,也能使公民全面了解政府工作,从而增强双方的理解与交流。电子政府的发展还将对各行各业信息化的发展,包括电子商务和电子社区的发展,起着示范和带动作用。因此,通过大力推行电子政务,不但可以推进政府行政绩效的提高,还可以在整体上促进政治、经济和社会的进步。[2]

[1]刘文俭,崔晓雁.加快转变政府职能与完善城市发展软环境[J].行政论坛,2006,(5):21-23.

[2]刘文俭,王振海.政府绩效管理与效率政府建设[J].国家行政学院学报,2004,(1):13-17.

刘文俭,中共青岛市委党校管理部副主任,教授,硕士研究生导师,兼任中国城市经济学会常务理事,副秘书长,专家委员会产业经济组专家(邮政编码 266071)

D630.1

A

1672-6359(2011)02-0079-04

(责任编辑 胡爱敏)