农村公共产品供给市场化改革中的问题与对策*——基于两个案例的分析

曲延春

农村公共产品供给市场化改革中的问题与对策*
——基于两个案例的分析

曲延春

增加农村公共产品供给是建设社会主义新农村的关键。我国农村公共产品的市场化改革,虽然在一定程度上满足了农民对公共产品的需求,但也存在一定的问题,有的市场化改革甚至造成了农村公共产品供给状况的进一步恶化。由此,农村公共产品供给市场化改革应以弥补政府供给不足、促进农村公共产品更充分供给为目的。农村公共产品供给市场化改革,应以社会主义新农村建设为宏观背景,实现城乡公共服务均等化,不宜增加农民负担。同时,对于不同类别的农村公共产品的市场化改革应具体问题具体分析。

农村公共产品;市场化改革;问题;对策

一、问题的提出

农村公共产品是相对于农村私人产品而言的,为农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。农村公共产品不仅包括实物形态的“物品”,而且包括非实物形态的“服务”。如农村公路建设、农田水利工程、农村自来水供应、农村公共卫生服务、农村义务教育等,都属于农村公共产品的范畴。农村公共产品对于提高农民生活水平、促进农村经济社会发展具有重要作用。可以说,增加农村公共产品供给、提高农村公共产品供给水平是建设社会主义新农村的关键。

家庭联产承包责任制实施后,随着原来依托人民公社制度形成的农村公共产品供给体制的瓦解,我国部分农村地区出现了农田水利设施等公共产品供给的市场化改革。当前,在政府财政对农村公共产品供给投入不足的情况下,我国越来越多的农村地区通过市场化改革的办法来解决农村公共产品供给问题,如水利设施的个人承包、农村私人办学的不断增多等。虽然通过农村公共产品供给的市场化改革,一定程度上满足了农民对部分农村公共产品的需求,但在改革中也存在着一些问题。那么,应该如何认识这些问题?在建设社会主义新农村的背景下,应该如何进行农村公共产品供给的市场化改革?本文中我们结合两个案例对此加以分析。

二、农村公共产品市场化改革中的问题:两个案例的比较分析

(一)荆门地区水利设施市场化改革的失败

位于江汉平原的荆门区域,目前能够使用和正在使用的大、中型水利工程基本上是人民公社时期修建的。20世纪80年代中期后,国家启动了以市场化为取向的水利体制改革,其基本思路是由政府管理推向社会,由公益性、准公益性向企业化转变。从荆门的情况来看,市场化取向的改革并没有取得预想的后果。首先是供水市场并没有如政策设计者所期望的那样建立起来。农业用水市场的建立除了水利工程单位要转变经营机制外,还需要市场中的买卖双方具有稳定的合作关系,而目前,至少买方尚不能算是合格的一极。卖方若想通过市场经营来维持自身生存,必须解决两个问题:一是水能卖出去,二是卖水的钱能及时收上来。就前者,不仅受自然因素影响极大,而且农户还有许多替代性选择,经营者完全无法预测;就后者,水利工程单位面对的是分散的农户,农户是否合作放水本身就是个大问题。其次是造成了农村中的强者对水资源的垄断。作为市场化改革的后果,原有的水利设施无一例外为村中强者所拥有,不仅因为经济能力,更重要的是惟有他们的狠气才敢于经营,因为他们有能力阻止他人搭便车。也正是因为他们的强势,在与村民的水资源交易中他们总是处于优势地位,容易损害多数农户的利益,或者因为他们垄断已有水利设施,导致其他农户不得不投资购买抽水设备、增加生产成本。

罗兴佐指出,构成荆门区域农业旱灾的,除自然因素外,最主要的是水利的市场化改革和税费改革后乡村组织的退出及由此而导致的农民合作灌溉的瓦解。[1]

(二)武城县在农村自来水市场化供水改革的成绩

与上例荆门地区水利设施市场化改革失败不同,山东省武城县在农村自来水市场化供水改革中取得了成功。武城县位于山东省德州市西南部,总人口37万人,其中农村人口近32万人。武城县处于咸苦水区,浅层地下水苦咸,深层地下水含氟量严重超标,又地处引黄下游,客水资源短缺。随着近些年来的经济发展,水污染也十分严重,如武城镇高庄村由于饮用水受到污染,村民患病率明显上升,特别是消化系统疾病如胃炎、肠炎等比10年前上升50%,仅最近2年40-60岁患癌症去世的村民就有6人。吃水问题成为了当地农民的大问题。农民长期以来一直盼望能够喝上安全的饮用水。

在农村自来水建设中,该县采取了“民建民营民受益”的方式,启动民间资本,让有一定积累的农民投资打井并经营,在农民受益中让投资者获得一定利益。2000年,武城县老城镇三合街村一个个体户投资12万元,打井、建水塔,安装管道,为村民供水,村民按照自愿原则,每户缴纳300元初装费即可并网供水。借助这一典型,该县出台激励政策并拿出补助资金,调动投资积极性,开展农村市场化供水改革。规定对投资5万元以上,通过竞标购买原有深井、新打深井和投资1万元以上购买原有浅井、新打浅井的大户,可获得20年的供水工程经营权;对新打深井、浅井按规划进行集中连片供水的经营者,每眼井分别补助3万元和1500元。通过奖励补助政策,带动了个体私营业主、外来投资者建自来水厂(站)的热情。2004年在武城镇林尔庄以股份制的形式建起了第一个供水水厂,该水厂铺设供水主管道8.6千米,工程总投资118万元。工程建成后,先后解决了附近6个村的饮用水问题,后又扩展至周围15个村。按照这一模式,其他乡镇部分村庄也建立了水厂,解决了本村及附近村庄的供水问题。2005年全县共投入资金1448万元,其中国家补助120万元,县财政投入510万元,群众自筹494万元,个体大户投入324万元,形成了投资主体的多元化。该县也成为了德州市第一个村村通自来水的县。

山东省武城县通过民建民营民受益的办法,解决了农民吃水问题。但在其改革中,也存在着一定问题,即农民承担了相当一部分农村公共产品供给的成本,在2005年全县投入的1448万元中,仅群众自筹就达到494万元,约占全县总投入的1/3。农民负担在通过农村税费改革减轻的同时,却通过农村公共产品供给的市场化改革重新增加。

(三)农村公共产品供给的市场化:改革的困境

上述两个案例说明,在农村公共产品供给的市场化改革中,虽然一些改革在一定程度上满足了农民对农村公共产品的需求,但同时也存在着一定的问题,有的市场化改革不但没有解决农村公共产品供给问题,反而恶化了农村公共产品供给状况。

荆门地区的水利市场化改革并没有成功,其原因很大程度上在于市场化改革的盲目性。也就是说,在农村公共产品市场化改革的过程中,一些政府部门并没有具体分析进行市场化改革的可行性,而是盲目地将农村公共产品供给推向市场,从而推卸政府应该承担的责任。就荆门地区的农田水利市场化改革来说,实际上并不具备进行改革的可行性。所以,在这一市场化改革中,市场没有真正形成,而市场的存在是市场化改革的前提,市场都不能形成,谈何市场化改革?因此,该地区农田水利市场化改革的失败就成为必然。而这种盲目性的出现,就在于政府部门在公共产品供给中推卸责任,把政府应该承担的责任推向社会,把公益性、准公益性的公共产品供给向企业化转变。

武城县农村自来水建设的市场化改革,满足了农民的饮用水需求,但同时加重了农民负担,农民承担了农村公共产品供给的成本。因而,这样的市场化改革是与减轻农民负担、增加农民收入、为农民提供均等化的公共服务目标相背离的。

三、农村公共产品供给市场化改革的完善对策

理论研究和实践都证明农村公共产品供给的市场化是可能的,针对农村公共产品供给的不足,市场化改革也是必要的。当前,农村公共产品供给市场化改革的完善对策主要有以下几点:

(一)市场化改革应围绕政府职能的发挥,弥补政府供给不足而进行

解决农村公共产品供给问题,从根本上来说,需要政府增加对农村和农业的投入,这不仅是由农村公共产品的性质所决定的,而且是由我国建设社会主义新农村的历史任务所决定的。由此,对于市场化,政府应进一步明确认识,农村公共产品供给市场化改革的目的是为了弥补政府供给的不足,实现农村公共产品的更充分供给,提高供给效率,更好地满足农民需求。政府不应把市场化改革作为政府推卸自身责任的理由,在农村公共产品供给市场化后,也不应改变公共产品的公共属性,不能把农民当成顾客追求经济效益的最大化。进一步明确改革目的,这是农村公共产品供给市场化改革顺利实施的前提。

(二)市场化改革不应增加农民负担

农村公共产品供给的市场化改革应以社会主义新农村建设为宏观背景、以实现城乡公共服务均等化为目标。社会主义新农村建设的过程是工业反哺农业、城市支持农村的过程,是减轻农民负担、增加农民收入,逐步缩小城乡居民收入差距、统筹城乡发展的过程,是向农民提供均等化公共服务的过程。因而,农村公共产品的市场化改革不应增加农民的负担。

一般来说,农村公共产品供给市场化改革存在着两种模式,第一种模式:“政府供给”+“市场生产”。即由政府承担公共产品的供给成本,但其“生产”环节则可以通过市场化运作,通过市场竞争承包给某些企业建设,然后提供给消费者。除了农村公路建设,农村义务教育的学校建设与维修、农田水利建设等公共产品的“生产”环节,都可以采取这种市场化改革的模式。如湖北咸安“养事”改革实际上也是采取的这种模式。湖北省咸宁市咸安区在乡镇改革中变“养人”为“养事”,即把农业技术服务、计划生育服务、文化广播服务、乡村道路养护等农村公共产品的供给通过市场发包的方式,由实体或个人承包。参与竞标的人员,要有相应的专业技术资格或业务专长。农业技术服务、畜牧技术服务要对有服务资格证的专业人员发包,泵站、水库、堤防的管护,要对有一定经验的操作手和管理人员发包,承包人员最好居住在所管护的泵站、水库、堤防附近;计划生育服务面向符合职业技术要求的团体发包,团体要求有4人,要有一名主治医师以上资格的医生和一名护士。农村公益性服务的资金列入区财政预算,不包括在乡镇财政包干基数之内,并实行资金统筹。如农业技术服务按耕地面积每亩列支1.5元,全区36万亩,预算55万元。计划生育服务经费预算45万元,其中区财政列支22万元,从计划生育转移支付资金中统筹40%,计23万元,等等。农村公益性服务事业经费,根据服务项目的性质,由区财政统一管理使用,平时按时间、工作进度预付,年终按考核结果结算,做到专款专用。咸安改革从“以钱养人”变为“以钱养事”,转变了政府职能,调动了农村专业技术人员的积极性,促进了农村公共产品的供给。[2]

第二种模式:“市场供给”+“市场生产”。这种模式实际上就是企业或私人不仅是农村公共产品的生产主体,而且是农村公共产品的供给主体。在案例2中,武城县的农村自来水供水改革实际上采取的就是这种模式,此外,农村私人办学实际上也是这种模式。

显然,在第一种模式中,政府承担公共产品的供给成本,不会加重农民的负担。不仅如此,通过“生产”环节的市场化竞争,还有可能降低公共产品的供给成本,提高供给效率。而在第二种模式中,农民则有可能需要承担全部或部分供给成本。显然,第一种模式对于农民更为有利,这种模式也应该成为农村公共产品供给市场化改革的方向。

虽然我们提出以第一种模式为农村公共产品供给市场化改革的方向,但并不否认第二种改革模式存在的合理性,因为这种市场化改革模式可以满足农民对公共产品多样化、不同层次的需求。但是需要指出的是,这种模式的发展应该建立在政府为农民提供均等化公共产品基础之上,以农村私立学校为例,农民选择私立学校不能是因为政府没有为农民提供基本的义务教育服务,而是因为农民为了让子女享有更好的教育条件、得到更好的教育。作为政府来说,不能因为农村私人办学增多而减少对农村教育的投入。在政府为农民提供普遍的、均等化的公共产品的前提下,政府可以支持和鼓励这种市场化模式的发展,以满足农民不同层次、多样化的需求。在这其中需要解决的问题就是,政府应加强规制,明确产权,做好市场监管等等。

(三)对不同类别农村公共产品供给市场化改革的可行性应具体问题具体分析

由公共产品本身性质以及我国农村情况的复杂所决定,并非所有的农村公共产品都具有进行市场化改革的可行性,因而,不同地区应针对不同类别的农村公共产品进行具体分析。如前文我们就提出,荆门地区的水利市场化改革,就很难说具备这种可行性,除了其市场没有真正形成之外,再就是水利灌溉的外部性问题没能得到很好解决。由外部性所决定,对于公共产品的供给,人们出于个人理性,一般会选择“搭便车”,而不愿承担供给成本。在荆门地区,由于市场化运作的泵站抽水成本高,因而,其最小的抽水单位至少是一个村民小组的规模,但在小组内,总有些农户想搭别人出钱抽水的便车,小组内没有任何办法排除搭便车者,这样,以小组为单位从泵站抽水就再也无法组织起来了。这成为荆门地区合作灌溉瓦解的重要因素。

还有的农村公共产品,即使是不增加农民负担、具备市场化改革的可行性,但也不宜进行市场化改革。如农村社会治安的市场化改革。早在1996年,山东省泰安市农村就出现了社会治安承包。自2003年6月1日起,山东省寿光市也推行了社会治安承包,其中寿光市圣城街道办事处西关村村委,将全村的治安以10万元的价格承包给村党支部成员、治保主任陈相升。[3]不仅山东,在江苏、河南、浙江等省市也都出现了社会治安的市场化改革。社会治安属于典型的农村公共产品,社会治安承包是否有利于社会的公正和安全,这引起了学界特别是法学界的探讨,很多学者对此表示反对。笔者认为,社会治安承包在调动承包人维护社会治安的积极性方面起到了较好作用,但即使是农民不承担维护社会治安的成本,这种承包对于维护社会治安是否具有长效机制、承包人在维护社会治安中是否能够做到平等公正都值得怀疑。因而,这种农村公共产品不宜进行市场化改革。

[1]罗兴佐.合作灌溉的瓦解与江汉平原的农业旱灾[A].三农中国[C].湖北人民出版社,2006.90-93.

[2]陈亚平.养事:一种新型的农村公共品供给机制——来自湖北咸安的实践与思考[A].村民自治与新农村建设暨纪念《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布二十周年学术研讨会论文集[C].武汉,2007.

[3]尹洪东,李向明.寿光市试行社会治安承包[EB/ OL].http://www.sd.xinhuanet.com/news/2003-07/14/ content-705755.htm.

曲延春,山东师范大学政法学院副教授,博士(邮政编码 250014)

F323.89

A

1672-6359(2011)02-0043-04

“山东省高校人文社会科学研究计划”项目(J09WA04)的阶段性成果

(责任编辑 胡爱敏)