专家解读：民主不只是投一两天票

专家解读：民主不只是投一两天票

2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。因为事关农村基层民主，所以这部法律备受关注。

那么，新法案中到底有哪些进步？中国青年报记者日前独家专访了北京大学法学院王锡锌教授，解读这一新法案。

新法案是迈了一小步

中国青年报：您对新审议通过的《村民委员会组织法》能否有一个总体上的评价？如果说是基层民主的进步，能称之为迈了“一小步”或“一大步”吗？

王锡锌：其实我们现在实践中群众反映最大的问题，是民主选举权利到底怎么得到充分的落实。其中，最核心的是基层的民主管理权，因为选举只是一两天的事情，而日常管理每天都进行。选出村委会不一定由村委会进行管理，依然可以在全村范围进行民主管理。

新修订的法案在民主管理的落实上还是没有得到完全保证，所以我认为它还是一小步。通过小步的前进，最后汇集成一大步。

中国青年报：为加强乡镇政府对村规民约的指导监督，新修订法案增加了规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反宪法、法律、法规和国家的政策，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。在您看来，加强政府的“指导监督”，是有助于村民自治还是形成了干涉？

王锡锌：村民自治中存在两个极端，除了村民的自治权被党支部、村委会架空之外，还存在另一种极端，即多数村民对少数村民权益的侵害。

在我国，特别是在南方，一些村子里存在很大的宗族势力，或分成大姓小姓、先来后到等很多群体，很多村还有村规民约。如果说是少数服从多数的民主原则，的确是多数人同意的，但这些决定可能严重侵害了少数人利益。比如内蒙古有的地方在分配土地收益时，就是把村民划分为四等，不同的等级分的钱不一样多。基层还有不少这样的村规民约。

这些从形式上看是民主自治的产物，但它可能会涉及到村民的一些基本权利，比如人身权、民主权和财产权。自治是有界限的，当公民自治与宪法和法律等赋予公民的基本权利相抵触的时候，乡镇政府的干涉、纠正是必要的。当然了，乡镇政府的纠正必须依法进行，否则就构成了违法行为，村民也可以去起诉。

“设置监督机构是比较重要的小进步”

中国青年报：修订后的新法案中增加了村应当建立村务监督委员会或者其他形式的监督机构、完善了民主评议等内容，您认为与修订前相比，在基层增设更多机构是一种进步吗？

王锡锌：从制度上说，各种各样的监督机构是民主管理中最重要的组成部分之一，民主的效果如何，只能靠监督。特别是对各种财政管理、涉及到利害关系的事务信息的公开进行监督，这是非常重要的，尤其是财务。

村民代表会议不是常设机构，所以，我认为设置监督机构是比较重要的小进步。新法写入了“应当”，“应当”是必须有的意思，以前没有“应当”。

中国青年报：一个村需要设这么多机构吗？是否会出现机构扯皮、浪费资源的情况？

王锡锌：不会，这些监督机构，村民有参与和监督的热情，因为事情都是与他们的利益密切相关的。这种机构并不会消耗太多的资源，更多的时候是几个村民付出了，但是更多的村民能够获得更大的利益。

今年夏天，我一直在美国考察基层治理，我受到的冲击非常大。即使一个很小的镇，几乎所有的居民都是顾问，大家都来参与到各方面的监督中，分得很细，有各种各样的委员会，工作的全部是志愿者，大家都来做监督。所以，不能让监督机构官化，而是要草根化。

为什么他们没工资也愿意参与呢？他们参与监督是为了自己的利益。

从经济学上说，如果他们不参与，将会受到更大的利益损害。如果目前我国的村民没兴趣参与，我们就要告诉他们这一点。

可以说，只有这种“过程中的参与”和“社会的监督”连成一片，我们所说的民主管理才有可能得到落实。

中国青年报：我们了解到，目前基层有许多财政“空壳”村，干部提出没有钱，基层民主无事可议。对此您如何看？

王锡锌：空壳村在贫困地区比较多，甚至许多村因为“空壳”而合并，这是城市化进程中造成的问题。民主管理的目的除了公共生活的意义外，还是指向利益的。利益越多，参与需求越强烈。所以空壳村的民主参与积极性会下降，而经济较发达地区就有参与热情高的村。

没钱和没事情可议是两回事儿。日常无事可议，不是永远无事可议。基层管理不是每天大家都去走形式，而是无事不议，有事则议。

如何界定贿选仍需细化

中国青年报：各地在选举实践中普遍反映，对村委会选举中的贿选的界定是个难点，主要原因是村委会组织法相关规定太原则，缺少具体的处罚规定，如果基层政府不处理，群众就只剩下信访、越级上访一条路。您对此怎么看？

王锡锌：这里存在技术性的规则问题：如何界定贿选？现在难处理的不是直接花钱拉帮结派买选票，而是竞选时承诺“我当选之后给你什么”，这算不算贿选？现在不好界定。这是个游戏规则问题。法律处罚，得讲清楚游戏规则怎么玩。村民自治不能变成有钱人的游戏，不能变成资源和权力买卖的游戏。

解决办法有两个：一个是村民需要提高对自身民主权利的认识，要让他们意识到权利的珍贵，要让他们行使权利。否则他们会想：“投票有什么意义？不如有人给我点好处我就把票给他吧！”看起来是村民不重视民主，实际上可能是选举还是有形式化的嫌疑。

另一个方法，需要对村民选举规则进行非常具体的、具有操作性的细化，对于禁止的情况有具体的说明。

中国青年报：您认为新修订的法案对此还是不够细化吗？

王锡锌：当然。具体的选举操作规则，我觉得是应该出台的。

中国青年报：新修订法案要求候选人“德才兼备”：村民应提名奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益的村民为候选人。但这也被批评为太空泛，很难实际操作，您认为呢？

王锡锌：对“德”这一块，法律只能做指导性、提倡性的规定，不应该是硬性的要求。抽象的隐患就是给评价者留出了很大的裁量空间，比较主观和随意。村民提名，有人会以这些标准排除村民提出的候选人，但村民的眼睛是雪亮的，他们的选择办法就是选票，所以不应该做硬性的规定。

用“直接的民主”破解村“两委”关系难题

中国青年报：在基层组织中，村委会和村党支部的关系缺乏法律界定已是长期存在的弊病。您认为新法案在这方面规定上有无进步？有学者认为村“两委”关系是当下农村问题的核心，您怎样看？

王锡锌：严格说来，新法的修订根本没有解决农村“两委”关系问题，这实际上依然在法律框架之外。按党政分开原则，在基层党支部和村委会的任务应该是明确分工的，包括党组织在内的任何组织都不能干涉村民自治。

村委会和党支部的关系在实践中有两种交错：第一种，村委会主任就是支书，作为村委会主任主要听村民的，做支书要听上级党组织的，角色会发生分离。第二种，村委会主任是党员，党支部做了决定可以从组织原则上要求作为党员的村委会主任。党支部如果操纵村委会决定，《村委会组织法》就被架空了。一些地方基层出现村“两委”乱象，是角色定位不清楚的表现。

因此，村一级党支部在处理组织关系、村委会关系上到底应该有哪些原则，这还是未来需要进一步出台明确的。

中国青年报：实践中，我们看到部分农村建立了“两委”之外的村民“议事会”等组织。成员由村民按比例选举产生，在决定村级建设的财政拨款如何使用上取代村两委，实行了全村公开民主提案、表决、公示，从而避免村两委产生腐败。您认为这类民主尝试，是否在新法的修订中有所反映？它是否是破解基层村两委弊端的一种路径？

王锡锌：村有三级权力：全村村民会议、村民代表会议、村委会。其中最重要的应该是村民会议，其次是村民代表会议，最后才是村委会。

一些地方搞的议事会小组，毫无疑问都是村民自我管理的重要形式，只要在《村委会组织法》框架内，都是合法的。所以，村民的议事会议的存在完全没问题。

其实它并不是新东西，但我们还把它看成创新，主要有两个原因。第一是，村民代表会议被架空，平时一直不召集。第二是因为村“两委”班子成员太多了，代表中有很多村委会组成人员，这些人太多了开会也没用。

所以基层的这些做法是对原来村民代表大会功能消退的积极反应：“既然原来的组织不管用，我就只能搞出新的。”

从长远来看，基层民主管理将是基层民主的核心。由村民代表甚至村民全体会议来讨论，这种直接的民主将是未来破解“两委”权力集中、权力滥用的比较好的途径。

(转载自2010年11月3日《人民网》)