当前农民宅基地管理问题研究

李 勇

（中共淮安市委党校 廉政教育教研部，江苏 淮安 223003）

当前农民宅基地管理问题研究

李 勇

（中共淮安市委党校 廉政教育教研部，江苏 淮安 223003）

宅基地管理是当前农村改革中的一个重点、难点问题。党的十七届三中全会《决定》提出“要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理”。农村宅基地管理必须要有相应措施跟上，才能使其更具现实性和有效性，才能保证村民宅基地使用的科学化、合理化和集约化，加快实现社会主义新农村建设的蓝图。

农村；宅基地管理；存在的问题；原因；对策

党的十七届三中全会《决定》提出“要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理”。随着社会经济的快速发展和城市化、城镇化进程的加快，农村宅基地管理中的问题日益突出，因宅基地纠纷引起的农民上访事件呈上升趋势，已成为影响农村社会安定的重要因素。同时，由于管理缺乏规范和严格，也致使大量耕地被乱占、乱建，影响到我国18亿亩的耕地“红线”。所以，宅基地管理问题是当前农村改革中的一个难点问题，也是一个牵动城乡居民广泛关注的热点问题。

一、农村宅基地管理中存在的问题

1、宅基地审批程序不规范。《土地管理法》规定，宅基地的划拨要经村民会议讨论、乡（镇）政府审核、县级人民政府批准，但在实践中，宅基地使用权的获得实际操纵在村、组干部手中。部份村、组干部在处理宅基地问题时，不是严格贯彻“一户一宅”的法律规定，而是依据亲情和关系的疏密运作，这样，在农村就出现“一户多宅”，“有子无宅”的不均衡现象。有的宅基地使用权的获得只是通过村、组干部，既没有经过村民会议讨论，也没有通过乡（镇）政府审核，更没有得到县级人民政府的批准，即不是按照法律规定的审批程序取得使用权。有些宅基地虽然是按照审批程序批准的，但由于把关不严，甚至有意疏忽，出现“人情宅地”、“权力宅地”，造成不符合审批宅基地的有宅基地，甚至多处，急需住宅地的村民反而得不到。①

2、村镇建设规划控制不力，导致农村宅基地普遍布局散乱，难以形成完整村镇形态结构。一些经济发展相对落后的村镇，由于没有经济实力支撑村庄、集镇规划的建设，因而对统一规划宅基地，建设村庄、集镇的积极性也不高。在缺乏统一规划的情况下，农村居民点的数量、布局和用地规模也就很难合理确定，村民住宅建设无章可循，农民建房选址无序、乱圈乱占现象严重，导致村庄布局散乱，有村无形，村庄不断向外扩张，农村住宅建设用地规模在一定程度上失控，土地资源浪费。另一方面，即便有些地方努力按照愿景进行村镇规划、管理并审批农民住宅用地，村民也严格按照规划盖房，但由于按照规划布点建设的新村、新居民也需要投入一定的资金以完善道路、电力、通讯、引水管道等公共基础配套设施；而如果经济实力不足，农民预期政府不能出资金帮助其配套新住宅地的公共基础设施，必然会影响农民响应村庄、集镇规划实施的积极性，农民盖房自行乱选址、乱搭建的现象也就难以制止。

3、农民的传统思想根深蒂固，缺乏社会发展的整体观念。农村村民的宅基地大都是从祖辈继承下来的，绝大多数农民认为宅基地是私有财产，拥有它就有了基本福利和生存保障。拥有宅基地，就是一种永久的人生收益，因而，随意将自己的宅基地使用面积扩大或者换地盖房的现象在农村并不鲜见，导致村民宅基地面积超标的问题普遍存在。一些农民由于缺乏社会整体发展思想，对国家土地利用总体规划和村镇土地管理规划的作用不愿认同，总是从私有欲念满足的角度考虑自家建房的选址，导致松散型的农村宅基地占用了大量的土地。随着改革开放和农民生活水平的不断提高，一些农民盲目地攀比建房，农宅出现公寓化、别墅化的现象，既不符合新农村建设提出的有利生产、方便生活的原则，又违背了国土资源愈加宝贵情景下集约用地的要求。

4、人均宅基地面积出现超标、超占现象。《土地管理法》明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但农民法律观念淡薄又缺乏正确的引导和管理，再加上采用的是无偿、长久期限的使用制度，出现了农民超标准占用宅基地建房和未经国土行政主管部门批准任意在承包责任田里建房，即使建了新宅也不愿意交出旧宅基地等问题。“一户多宅”、超面积建房的情形很多。还有的是个人成家立业后审批了一处宅基地，待父辈去世后又继承了一处或几处房产，或者购买了一处或几处房产。而房产与宅基地不可能分离，所以，个人就拥有了多处宅基地。

5、农村出现较多“空心村”现象。近年来，随着我国经济的不断发展以及城市户籍制度的改革，一些富裕起来的农民纷纷进城购房。他们留在农村的宅基地，受现行法律法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕导致农村出现较多的“空心村”。特别是在人均土地多的偏远山村，由于无村庄建设规划，外延扩张，新建不拆旧等原因，“空心村”现象比较严重。此外，在很多农村，特别是交通便利的地方，大家都争相到道路两旁建新房，村内旧房无人住，形成了“空心村”现象。据有关材料统计，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积占10%-15%。

6、宅基地使用权流转出现新问题。根据现行的《土地管理法》规定，农民宅基地只能转让给符合取得宅基地条件的本集体经济组织成员。然而，在实践中，农村集体经济组织以外的人员通过各种途径取得村集体宅基地的现象相当普遍。如近年来风行的小产权房，就是最典型的例子。小产权房的出现导致了农村宅基地使用权流转秩序的混乱，同时也干扰了我国土地市场的秩序。

7、违法违规行为的执法难。一是基层国土资源管理部门的专业人员少，遇到问题大多是这边哄、那边劝，讲不到理上，说不到法上，难以服众。二是在宅基地报批上，程序意识不强，带有随意性和盲目性，发现违法用地问题，处理时往往以罚代拆，导致违法者仍达到其最终目的，只是交了点罚款而已，执法的社会效果大打折扣。三是违法点多且面广，监管难。国土所人员少，辖区面积大，加之违法者“打一枪放一个地方”，工作很被动。四是干扰阻力大，执法难。查处违法事件时，当事人抵触情绪大甚至暴力抗法，有关系的人还到处活动，跑关系，企图大事化小，小事化了。五是当地干部群众不理解，配合难。许多人抱着“事不关己，高高挂起”的态度，证言不出具，甚至在一旁看热闹，不愿意协助国土所人员执法。

二、农村宅基地管理中存在问题的原因分析

1、国家在立法层面上忽视了对农民财产权的保护。现行的农村宅基地管理法律制度，无论是《物权法》，还是过去有关的法律法规，均忽视了对农民财产权益的保护，房屋作为农民财产的主要部分，由于受宅基地制度的制约，其抵押、转让、继承均受到很大的限制。在市场经济日益完善的今天，人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来，缩小交易范围，限制交易主体，导致交易价格的降低和交易量的减少，这一做法本身就违背了市场经济的运作规律，限制了农民的融资手段，损害了农民的利益，加大了农村居民和城镇居民的收入差距，这种状况不利于农村社会和农村经济的发展，更不利于和谐社会的构建。

2、农村居民的旧思想观念作怪。虽然土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体组织或村民委员会经营管理，但由于在实际生活中农村居民对农村宅基地所有权普遍存在着私有的观念，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。这成为农村居民多占宅基地的强烈的内部驱动力，造成了农村宅基地使用率低下，闲置地难以盘活的问题。同时，许多农民相信“出门冲墙，心灰意凉”、“茅房对厨房，倒霉不吉祥”等封建信条，或听信风水先生“宅大招财，路宽出官”的胡言乱语，便纷纷外出寻找“风水宝地”。加之富裕起来的农民有求宽敞、讲美观、图方便的思想，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己摆阔气、高人一筹或“想致富，临公路”的狭隘心理。导致有的农户建新不拆旧，多处占地建房；有的农户旧宅基地闲置，自己不建，也不让他人使用，造成了闲置宅基地不能盘活利用，而又要占用园地甚至耕地用于新的建设。宅基地私有的观念是农居点管理困难的原因之一，要改变这种观念，不是一朝一夕的事，也不是光靠宣传发动就可达到的，还需采取相应的法律、经济等措施。

3、村镇规划滞后。改革开放以来，农村发生了翻天覆地的变化，农民的生活水平提高很快，相应地对衣、食、住、行等生活需求也越来越高。在农村，一座座新楼拔地而起，但伴随着一座座新房的建成却并不是一个新农村面貌的出现。由于村镇规划的滞后，造成了农村居民建房时缺乏统一的规划而杂乱无章，村内房屋朝向不一、座落无序，道路不畅，既影响了交通和村容村貌，又浪费了大量土地，造成了农村土地利用率低下。

4、缺乏有效监管手段，执法力度不大。由于管理不严，行政不规范，执法力度不大，特别是历年来各乡镇对一些违法用地问题处理不规范，以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，给制止违法占地行为带来了负面影响，形成恶性循环，加之管理人员较少，难于保证“三到现场”，给宅基地管理带来了难度。同时，根据上级文件精神，为了减轻农民负担，超占的面积不得再处罚，必须按照法律规定拆除，而按照超多少拆多少，现实当中很难执行，使执法陷入两难处境。

三、加强农民宅基地管理的对策与建议

党的十七届三中全会明确提出了加强农村宅基地管理的具体要求，即“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地的用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”据此，我们要以党的十七届三中全会精神和有关农村宅基地管理的法律法规，加强农村宅基地管理。

1、给予弱势区域合理的财政支持。基于农村经济发展水平的不同，对于经济实力较弱的区域，为使宅基地管理更加有效，应该支持这些地方搞好村庄、集镇的规划及实施。一是建议省（市、县）政府通过财政转移支付，对这些区域建设新型农村社区、引导更多农民进入新村、新居民点给予一定的资金支持，完善农村基础设施。二是在村庄整治、旧村改造腾退土地的处置及土地收益分配关系中，应充分考虑对农民的补偿及腾退土地的收益。积极推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。在耕地后备资源匮乏的地区，城镇新增建设用地收益挂钩支付用于农村土地综合整治与新农村建设，这是有效解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道。

2、加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且效力层次不高，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》等，明晰宅基地的产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证等问题。2007年10月1日实施的物权法已将宅基地使用权明确纳入用益物权的范围予以保护，但对宅基地使用权的取得、行使和转让未作出具体规定，但适用土地管理法等法律政策的规定。而现行相关法规对农村宅基地使用权的取得只是作了原则性规定，缺乏可操作的规范性审批办法。如农村村民新建住宅，审批条件和建设程序有哪些；土地管理部门的权力和义务有哪些；农村基层组织的权力和义务有哪些；村民群众有哪些义务和权利；符合申请建房的农村居民向所在地集体经济组织申请不到宅基地，其救济途径有哪些；国土资源管理部门违规批地，村民未批先建，超面积占地等需承担什么法律责任等，均需在有关法律、法规和规范性文件中作出明确具体的规定。基层土地管理部门迫切期望农村宅基地管理有章可循，以指导这项工作的健康发展，减少乱占耕地建房、浪费土地现象的发生。为此，我们建议尽快出台《农村宅基地管理办法》。

3、严格宅基地规划和审批管理。党的十七届三中全会《决定》提出：“要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理”，实际上就是要求各地建立宅基地审批责任和过错追究制度，严格宅基地规划、审批管理，执行一户一宅的政策。乡镇国土资源所要对申请人的情况认真进行审查，审查其是否具备申请条件，村委会上报前是否按程序张榜公示，村民有无反映，房址是否符合规划。县级国土资源部门在审查时，要随机抽样复审，确认无误后再报批准。各地应结合新一轮土地利用总体规划修编，合理确定不同类型村居民的用地规模，对一般农村村庄要确定村庄界，严禁无度扩展。偏僻的小村、自然村要逐渐向中心村集中，以达到集约用地的要求。结合本地实际，逐步完善人均宅基地面积等相关标准，控制农民超标准建房，对于出现的一户多宅问题，要按国家的要求逐步清理，不允许超面积占用宅基地和一户多宅现象的再发生。

4、建立统一的农民不动产登记制度，加快宅基地登记发证工作的步伐。为改变目前房地多头登记、管理混乱的局面，应建立统一的农民不动产登记制度，流转中要加强农村宅基地的变更登记工作。一是为节约行政管理成本，不动产登记机关规定为国土资源行政主管部门为宜。二是应明确登记仅是宅基地使用权的成立要件，是物权变动的要件，而不是出让合同的成立要件。这样，既可区分物权变动与债权合同，又能在出让人（集体经济组织）不履行登记义务时，受让人可基于合同违约请求权请求法院强制出让人办理登记手续，从而取得使用权。三是要明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中的政策性问题，如“超占面积宅基地”登记、“一户多宅”登记等，加快农民集体土地的确权和宅基地登记发证工作步伐。四是有条件的市、县应对农村宅基地进行一次普查，健全宅基地地籍档案。在技术基础方面还需要进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定，如城乡地籍图数学基础的统一，农村地籍的完善及与城镇地籍的整合；土地确权与定界的标准化、规范化问题等。积极探索“两图一表”（农村宅基地现状图和农村宅基地规划图，农村宅基地申请计划表）的管理模式，实现宅基地管理的规范化、信息化。

5、积极推进农村土地整理复垦。主要是对各地目前如火如荼的旧村改造、村庄整理、捣腾建设用地的做法给予明确规范，尤其要加大对一些“空心村”土地整理的力度，宅基地和村庄整理所节约出来的土地，首先要复垦为耕地，因为我国是一个耕地非常紧张的国家，保护耕地是我国面临的非常紧迫的任务，村庄所在地往往是条件好的土地，所以，村庄整理中节约出来的土地首先要复垦为耕地。如果要调剂为建设用地，必须符合规划，且优先满足集体建设用地，村集体建设用地主要是用于农村的公共设施、公益事业和其他建设项目，防止各地借整理、盘活之机，扩大建设用地，以及防止将集体建设用地国有化倾向。

6、积极盘活农村住宅用地。宅基地的有效流转，不仅需要有理论上的完善，还要有实践上的不断探索。针对农民工进城定居现象的增多，适当在村庄、乡镇范围内进行宅基地置换是当前盘活农村住宅用地的有效途径。一是允许将不再需要的宅基地在本集体经济组织内部、在本乡镇集体经济组织成员内部进行置换。二是向对来此长期从事农业生产的外来人员出租。三是由村委统一安排宅基地整理工作，以增加农业生产用地，或统一规划改变利用方式，实现村域经济的规模发展。由宅基地整理受益单位以一定方式给予村集体经济补偿，并可以此为基础为符合社会养老保险的人员办理社保。

7、保障农户宅基地的用益物权。《物权法》明确规定了宅基地的用益物权。农村宅基地的用益物权是指农民拥有依法取得村集体所有的宅基地的占有、使用、收益的权利。党的十七届三中全会《决定》提出“依法保障农户宅基地的用益物权”，就是要保障农户宅基地依法取得、使用和收益的权利。宅基地的用益物权和所有权是不同的，所有权包括占有、使用、收益、处置权，用益物权有占有、使用、收益的权利，没有处置的权利。没有处置权并非是说农村宅基地不能转让，我国农村土地制度中规定，农村宅基地转让只能发生在集体内部，且转让后不能再申请宅基地。

8、提高农村社会的法制意识。在实际生活中，每个公民是否能够自觉地遵守法律法规，提高社会法律意识和公民守法的自觉性，对规范农村住宅用地管理、保护耕地将起到重要作用。土地执法部门要从宣传土地法规和政策入手，使乡镇领导特别是乡镇长、书记认识到加强农民住宅用地管理，对于耕地保护、土地开发整理和促进农民增产增收的重要意义，争得基层领导干部对土地执法工作的理解和支持，以减少土地执法的难度，降低执法成本，切实保障农村经济社会的健康有序发展。充分利用农村的广播、电视等宣传手段，把土地管理法和农村减负政策结合起来进行宣传，并利用典型案例开展警示教育，使广大农民认识到建房的充分必要条件是依法用地，减负政策并不是违法用地的“尚方宝剑”，懂得“要用地，办手续”的道理，正确引导农村村民合理利用宅基地，为规范农村村民住宅用地管理营造良好的社会环境。

9、加强执法队伍建设。一是提高执法人员的执法能力。要对国土资源执法人员进行定期的专业知识培训，提高其执法能力，切实做到能严格执法、公正执法，杜绝“以罚代法”、“以罚代批”行为的发生；同时，执法人员工作中要加强日常动态巡查的监管力度，并充分发挥社会公众的监督作用。二是要进一步明确乡镇政府保护耕地的责任。乡镇作为最基层的一级政府更有保护耕地、制止非法占用土地的直接职责。建议县政府要把抓土地管理和耕地保护的责任落实到乡镇目标管理考核责任体系。三是发挥基层带头人的作用。国土资源管理是全社会的共同责任，没有广大群众的积极参与和大力支持，仅靠国土资源部门单打独斗，很难达预期效果，因此，建议聘请土地协管员，由村党支部书记和村委会主任兼任土地协管员。这样，农村村民住宅建设用地的日常监管及耕地保护工作就有了坚强的组织保障和深厚的群众基础，能将各个角落出现的违法苗头和违法行为第一时间反馈给国土资源管理部门，及时化解土地纠纷；同时，由于他们身份特殊，对其亲朋戚友和乡邻都是一个很大的约束，起着一个榜样的力量，真正做到拨亮一盏灯，照明一大片。

注释：

①秦兆勋、任金生：《农村宅基地管理的有效途径分析》，《山东省农业管理干部学院学报》，2008年第2期。

②杨立宾：《农村宅基地管理问题的探讨》，《中共福建省委党校学报》，2009年第7期。

③黄彩凤：《对农村宅基地管理问题的思考》，《福建行政学院学报》，2009年第2期。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2011）02-0138-04

2011-02-12

李 勇（1971- ），男，江苏睢宁人，中共淮安市委党校廉政教育教研部主任、副教授，法学硕士。研究方向：政治学。