石油运输对我国海洋污染的分析与对策

张 明

（福建交通职业技术学院 福建福州，350007）

1.石油运输对我国沿海海洋的污染

近年来我国石油消费量增长速度加快，海上石油运输空前活跃。2009年，中国原油进口量首次突破2亿吨，2010年达到23930万吨，其中的90%均通过海上船舶运输完成。据估计每年由于石油运输活动，排放到海洋中的石油高达100多万吨，是人类其他活动泄入海洋石油量的10倍[1]。作为中国沿海常见的重要环境灾害之一，海洋溢油事故在过去几十年中未曾停歇。国家海洋局2009年《中国海洋环境质量公报》显示，中国全海域海水中的主要污染物依然是无机氮、活性磷酸盐和石油类。溢油事故造成巨大的经济损失之余还会给生态带来毁灭性的灾难。

2010年大连新港“7·16”火灾爆炸事故致1500吨原油泄漏入海，随着油污被海潮的不断扩大，完成清理工作“没有具体时间表”，专家表示，事故造成当地海域的生态危害或将持续10年。2005年4月3日，葡萄牙籍油轮“阿提哥”在进入大连新港时意外触礁，导致数百吨原油泄漏。2002年11月23日，马耳他籍油轮“塔斯曼海”与中国籍“顺凯1号”轮相撞，导致约200吨原油泄漏。2004年12月7日，巴拿马籍“现代促进”轮与德国“伊伦娜”轮在珠江口水域发生碰撞，导致1200多吨船舶燃料油溢出，在海面形成约9海里的溢油带,全部损失达6800万元。频繁的溢油事故，加剧了中国近海海域环境污染程度。而且，事故一旦发生，几乎不可能彻底清理油污。遗留下的污染物，只能靠海洋自身的修复能力。但在各种污染长期作用下，中国近海海域的自身修复作用本来就非常有限。

2.影响中国海上石油运输污染防治管理的主要因素

2.1 我国船舶防污染法律体系及其配套不完善

针对船舶载运散装油类运输中出现的问题，中华人民共和国海事局曾经颁布过《船舶载运散装油类及相关作业管理办法》，该办法为保障油轮安全、防止污染、规范现场管理具有积极作用，但因其仅是一个规范性文件 ,法律地位太低，执法操作层面上存在较大难度，目前只能作为执法监督参考，作为国家船舶防污染法律体系重要组成部分的船舶油污损害赔偿 机制仍未建立，在一定程度上也限制了船舶防污染管理工作的发展。

2.2 中国沿海石油运输的船舶标准较低

2010年1月1日起禁止从事国际贸易的单壳油轮进入港口，包括中国旗或外国旗的单壳油轮将被拒绝进入中国港口，只有从事中国沿海国内贸易的单壳油轮准许靠挂中国的港口。据统计，目前国内航线共有5247艘油轮。其中，沿海油轮1497艘，运力723.6万载重吨，双壳油轮仅占14%；内河油轮3750艘，运力173.7万载重吨，双壳油轮仅为6.4%[2]。单壳油轮的溢油事故率是双壳油轮的5倍，石油货主、租船人、经纪人、保险商等对确保承运船舶适航、适载方面的意识不强，片面强调降低运输成本，出于对更新改造在经济上所承受的巨大压力，绝大多数船东并未主动淘汰这些老旧船舶，造成目前国内航线油轮船体构造相对较落后，设备陈旧老化，适航性能差，发生污染事故的几率较高。

2.3 航运企业未真正建立安全与防污染管理机制

尽管国内已逐步推进安全管理体系的建立，但相当部分地方航运公司内部安全管理水平仍然较低，岸基管理对海上运输安全普遍缺乏有力监控，许多航运公司仍未自觉将公司日常安全与防污管理真正纳入安全体系的监控之下，不时出现一边在建立安全管理体系，一边却又在违背或绕过安全管理体系进行船舶管理的反常现象。而相应的ISM（国际船舶安全营运和防止污染管理规则）、NSM（中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则）体系审核则过多注重于静态管理，缺乏对船舶实际营运过程中的监督与跟踪手段。

2.4 国家未真正建立海上防灾体系

目前全国海上溢油应急防灾体系建设速度缓慢，国家对溢油应急的基础建设资金投入不足，海区应急反应力量仍显脆弱，各港口普遍缺乏适合海上作业的专业溢油应急船舶、设备和人员,无法抵御海上重大溢油事故。据统计,中国沿海船舶油污事故的清污率只有10 % ,国际上已达70%以上，设备的落后，行动的迟缓，使得每年在中国沿海海域发生的船舶溢油污染的绝大部分只能靠海洋自净能力来清除。

2.5 国家尚未建立完备的船舶溢油损害赔偿机制

按照中国《海洋环境保护法》划定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区, 给国家造成重大损失的, 由依照该法划定行使海洋环境监视治理权的部分代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但实际上，该法律失于笼统，可操纵性不强，缺少详细执行尺度和配套实施细则，造成实践中的诸多困惑和无奈，现实执行中仍有“无法可依”的尴尬。虽然国际航线油船基本上都参加了油污责任险，但随着进口石油量的剧增，势必将带动国内沿海油船的运输。例如，超大型油船受部分卸货港水深限制，可能更多地采用海上过驳方式或二程运输方式来完成进口石油的转运，而国家航运政策明确规定，沿海运输必须由中国籍船舶承运。近年来国内沿海油船发生污染事故，因船舶未投保油污责任险而没有赔偿能力，给海事机关进行事故处理造成极大困难，使得长期以来对应急反应设施的投资主要靠国家拨款或强制企业配备，渠道比较单一，资金难以保障，在大大束缚中国溢油应急反应工作发展的同时，也使得中国海洋资源一旦损失后难以弥补。

3.石油运输防污染管理对策

3.1 尽快完善中国防治船舶污染法规体系

学习和借鉴外国船舶污染防治立法的先进经验和行之有效的管理办法,采用各国通行的船舶污染防治和海洋环境保护制度与措施，并根据实际需要,尽可能地参加有关公约，应尽力与国际接轨，将国际公约具体化、国内化，依据有关国际公约对海洋环境保护法做出修订是完全必要的[3]。重新对《船舶载运散装油类及相关作业安全管理办法》内容进行审核修订，提交交通运输部批准，使其从规范性文件上升为部门规章，弥补现行油轮安全与防污染管理法规存在的空白。鉴于中国港口众多，海域条件复杂的特点，应当积极鼓励地方政府在不违背上位法的前提下，制定具有本地区海洋环境保护特点的地方性法规，作为国家法律、法规的补充，进一步完善中国防治船舶污染法规体系。

3.2 提高国内航行油轮的安全与防污染技术水平

为加强海洋环境保护，降低单壳油轮重大油污事故风险，落实交通运输部“关于提前淘汰国内航行单壳油轮实施方案的公告”。研究确定中国沿海的特别敏感海区，并报请国际海事组织，禁止任何载有原油、燃料油等易造成海洋污染货物的15年船龄以上的单壳油轮通过，以保护这一地区不可再生资源。油轮的建造、改造和修理应严格执行建造和检验规范的各项要求，确保船舶建造、修理能够符合规范和检查的要求，保证船舶始终处于一个良好的安全状况。特别是对于防污染设备的更新和修理，严格把关，保证船舶防污染设备不带病使用。

3.3 充分发挥船舶交通管理系统在船舶防污染中的作用

随着船舶交通流量的急剧增加，通航环境日趋复杂，船舶交通管理系统（VTS）是一种为有序协调拥挤的水域交通而建立的高级监控服务系统，在VTS 管理区域内，加强对油轮的重点监管，值班人员应有目的的了解船舶载货情况，通过雷达及AIS对该船进行重点标注和实施重点跟踪监控。当油轮进入通航密集区、航行条件复杂区域或可能危及船舶航行安全的情况时, VTS应尽早向其提供有关信息 ,提醒其及早采取应对措施 ,必要时应进行交通组织和实施现场维护 ,以避免紧迫局面或险情的发生。严格执行船舶定线制及船舶报告制度,通过规范船舶执行船舶报告行为，减少污染事故的发生[4]。目前全国大多数港口都已建立 VTS 系统，我国台湾海峡VTS 系统也即将投入使用，要充分发挥 VTS 系统在通航管理中的作用，尤其是在恶劣气象条件下向船舶提供优质的导航服务，不断提高其服务于安全与防污染管理的效率和效能。

3.4 加大对石油运输船舶和公司的管理力度

在巩固国际航线航运公司实施安全管理体系取得阶段性成果的基础上，全面推进国内航运公司建立安全管理体系工作，重点帮助油轮公司对 NSM 规则原则的正确理解，充分保证体系的正常运转，提高岸基对航行船舶安全的监控能力。加大 PSC（港口国监督）和 FSC（船旗国检查）检查力度，提高对超龄单壳油轮的安全检查比例，对存在严重缺陷或低标准的国外油轮，除作出必要处罚拒绝其再次进入国内港口外还应将其列入黑名单，及时通报国际海事组织，形成国际范围内对这些油轮的跟踪控制。积极探索在国内沿海油轮中建立安全信誉管理制度，对安全与防污染做的好的船，减少登轮检查次数，提供船舶进出港的各项便利，反之则恢复航次检查甚至滞留，并将对这些船舶的检查结果及时向社会公布，从而扩大社会相关企业对承运船舶实际状况的知情权，做出符合企业利益的明智选择，充分发挥经济杠杆在安全管理中的积极作用。

3.5 强化船员综合素质的培养和提高

船员综合素质的高低，是减少海损事故，防止油污染的关键。根据国际油轮船东防污染联合会提供的数据，世界上重特大污染事故(一次性泄油量超过 700 t)中的62%都是由于油轮搁浅、碰撞所引起的。这充分反映出油轮船员在安全意识、操作能力、对当时环境的判断力和综合评估能力上还存在较为突出的问题。在船舶硬件设施满足安全要求的情况下，强化船员综合素质，定期参加防污染知识和技能的培训，加强对船舶防污染应急救援对策和应急反应计划的演练。按安全管理体系要求，定期组织相关船员进行防污染设备操作培训，了解设备的操作要点和注意事项。在培训中注意加大实际操作的比重，不断提升船员的安全和防污染的意识和技能。其次是重视船员特别驾驶人员职业道德修养，养成良好的安全意识，自觉遵守航行法规和安全操作规程。作为海事主管机关，则应当转变观念，把管理重点从传统的对船员的理论考试逐步过渡到对船员的实际操作能力的监控，借助模拟器和船上实操考试完成对船员实操能力的评估。结合船舶安全检查，提高对船员日常性操作能力的检查比重。建立对船员海上资历监控机制，对造成事故的责任船员，除对其行政处罚外还应责成其重新接受海事机关指定的技能培训和考核。

3.6 加大对港口溢油应急反应的基础性投入

完善溢油应急反应的基础工作。在中国油污基金尚未建立之前，应由国家增加海上防污经费的投入，在石油进口量大的几个沿海区域(如珠江口、长江口)建立国家级溢油应急设备储备库及港口储备分库，实现全国海区溢油应急设备统一调配，资源共享，在硬件上为提高中国沿海溢油应急反应整体能力提供保障。 根据国际上普遍实行的“谁受益谁出钱”原则，国家应在法律上明确与石油进出口有直接关系的企业，必须承担与之利益相适应的社会责任和义务，既在分摊国家油污损害赔偿基金的同时，还应投资建立具有一定规模的海上溢油应急处置网点，作为企业营运配套设施和国家海上溢油应急反应体系的补充，并直接配合参与海事主管机关组织的各类重大溢油清除行动。另一方面，政府还应认真研究对外开放中国海上环保市场的可行性，在政策上扶持吸引国外或民间资本和技术投入到中国的海上溢油应急反应行业，实行市场化运作，保持合理的经济回报，通过这种合作消化吸收国外先进的管理经验和技术，推动中国海上溢油应急反应向专业化、规模化方向发展。

3.7 尽快建立国内船舶油污损害赔偿机制

我国缺乏完善的油污损害赔偿机制，现行法上对2000吨以下的油船未要求强制保险、对2000吨以上的国内航线船舶仅要求持有《油污民事责任信用证书》。粗疏的制度无益于改善国内油船承受风险能力低，赔付率差的现状。发生油污事故后，我国油船的所有人无力承担清污责任和巨额的赔偿责任，油污受害人受偿的比例小、数额少。因此，构建我国的船舶污染损害赔偿制度已成为当务之急。从目前中国交纳摊款和油污赔偿情况分析，FUND 92 (1972 年国际油污基金公约1992 年议定书）适用于中国的时机还不成熟，当务之急还是先建立国内船舶油污损害赔偿机制。考虑到中国油轮小船多，船东承受能力有限，保险公司对小油轮的保额较低，要求国内航线油轮完全执行 CLC 92（1969年油污损害民事责任公约1992年议定书）尚有许多实际困难，因此在实施国内航线油轮保险时，一方面，应充分考虑中国国情，适当降低船东保险限额，油轮强制油污保险采取从低到高、分布实施、逐步到位，最后与国际接轨的方式。另一方面，参照发达国家的做法，积极鼓励地方政府和石油进口商建立与之相适应规模的海上防污基金和应急力量作为国家海上防灾体系的补充。

4.结语

随着油轮通航密度的增加，石油运输污染事故给我国沿海水域生态环境及国家、人民财产和人身健康带来了巨大的威胁，已引起国家的高度关注，尽快完善中国防治船舶污染法规体系，提高国内航行油轮的安全与防污染技术水平，充分发挥船舶交通管理系统在船舶防污染中的作用，加大对石油运输船舶、公司管理力度，以及港口溢油应急反应的基础性投入，强化船员综合素质的培养和提高，建立国内船舶油污损害赔偿机制，实现让海洋更清洁的目标。

[1] 关于船舶防污染问题的探讨[EB/OL].[2007-03-23].http://www.china-csc.com/ShowArticle.asp?ArticleID=4750.

[2] 单壳油轮大限将至[EB/OL].[2011-01-12].http://www.3158.cn/news/20110112/13/87-00430058_1.shtml.

[3] 刘泽慧.船舶污染的现状及防治对策[EB/OL].[2009-12-08].http://www.81tech.com/2009/1208/8078.html.

[4] 郑永春.VTS在防治船舶污染海洋环境中的作用[J].天津航海, 2009.2 :79-80.