对余姚—慈溪水权交易的几点思考

2011-08-15唐金强

浙江水利科技 2011年1期

唐金强

(余姚市水利局,浙江余姚 315400)

1 水权交易

随着经济的迅速发展与人口的急剧增长,水资源已经越来越稀缺。它不仅影响了人们的生活,而且还制约了经济的进一步发展。在可利用的水资源总量不能增加的情况下,要实现社会总财富的可持续性增长,水资源的优化配置是必须要解决的重要问题之一。水是一种特殊的商品,它的商品属性使利用经济杠杆实现水资源的最有效配置成为可能。

水权交易是对于水资源产权的买卖,也就是在国家宏观配置的初次分配的基础上,允许水资源的利用主体间,进行合理的水权转让和交易,实现水资源配置的进一步优化。水权交易可以促进水资源利用效率低的主体改善水资源的利用手段、方法、技术等,提高资源的利用效率,从而将相对剩余的水资源能够投入交易市场,卖给水资源更为稀缺的买者,实现双赢,进而增加社会总财富[1]。进行水权交易的基础是明晰水资源的所有权、使用权和初始分配,并赋予这些权利明确的主体。只有权属明确,权利人才能依照自己的意愿对水资源行使利用或不利用的权利,才能确认权利人在开发使用中行为的合法性,并赋予行为人排除他人干涉的权利[2]。

《中华人民共和国水法》规定,水资源属于国家所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使。国家是水资源的产权主体,应由国家将水资源初次分配给资源利用的主体,同时赋予相应的水资源产权,各主体对水资源具有使用、支配、买卖的权利。国家对于资源利用主体对水资源的使用行为具有监督、调控的权利。完善的水权交易市场应由一级市场和二级市场组成[3]。初始分配即国家配置到地方政府,是水权交易市场中的一级市场,二级水权市场是指由地方政府分配到各水用户,他们之间可以进行水权转让交易[4]。

地方政府是地方各种经济组织和与水有关的利益相关者的主要代表,因此可以把地方政府作为水权制度的主体和水权的代表者,通过流域级的管理单位对水资源进行总体规划,在不同的地区之间通过水权交易实现水资源的优化配置[5]。

2 余姚—慈溪水权交易产生的动因与交易方式

宁波市所辖的余姚市与慈溪市相毗邻,但2市的水资源状况却大相径庭。余姚市多年平均降水量为1547.1 mm,水资源总量为11.3亿m3,平均水资源产出量达72万m3/km2。而且该市地处姚江中游,从邻县进入并经过余姚的水资源总量达4.268亿m3,水资源相对丰富。慈溪市水资源相对缺乏,多年平均水资源量为5.031亿m3,每年缺水2000万～4000万m3。随着经济的发展特别是城市化进程的加快,水资源紧缺的形势越来越严峻,已成为慈溪市经济社会发展的重要瓶颈因素。只有引进邻市的 “外来水”才能解决慈溪的水资源紧缺问题。经过2市政府、水利等相关部门的调研、评价、分析和协商之后,终于在1998年7月28日达成了转让水资源的协议。余姚市从梁辉水库向慈溪市供水,供水期15 a。前3 a供水1000万m3/a,后12 a供水2000万m3/a。慈溪市向余姚市一次性支付补偿水库工程折旧费3500万元,供水输水管道由慈溪市铺设。同时,慈溪市向余姚市提供15 a无息借款2000万元用于开挖引水隧道工程。2001年7月1日,浙江省余姚市向慈溪市转让用水权的协议正式实施。至2005年底,余姚市已累计向慈溪市供水6160万m3,双方都取得了显著的经济效益和社会效益。余姚—慈溪的水权交易是近年来水权交易的成功典型。

余姚—慈溪的水权交易是2市地方政府出于自身需要而进行水资源优化配置的结果,实际上应属于二级水权市场。余姚向慈溪转让的水库水是“工程水”,其使用权属于余姚市。因此,余姚市有权转让这部分水资源的使用权,交易中所涉及的水资源产权是明晰的。

3 余姚—慈溪水权交易的效益分析

虽然余姚—慈溪的水权交易历时不久,但2市都取得了明显的经济效益和社会效益。

余姚市按照优水优用、分质供水的原则调整用水结构,大力发展节水农业,农业用水主要用河网水和过境水,而将水库的水腾出来发展供水,增加经济效益。水权交易使余姚市的水资源优势转化成经济优势,实现了水资源商品化、效益最大化和高效利用。对于慈溪市来说,由于引来的水是商品水,推动了各用水户精打细算,采取先进工艺、设备,提高水的利用效率,最大限度地把用水量降下来。水权交易在一定程度上缓解了慈溪市的水资源紧缺状况,改善了供水水质,提高了居民饮用水质量,优化了投资环境,增强了城市的辐射力和对外开放的吸引力。2个市的实践都说明,他们之间的用水权转让是成功的,达到了真正意义上的 “双赢”。

余姚—慈溪水权交易所产生的效益概括如下:

(1)水权转让交易促进了水资源有偿使用制度的实施,从而缓解区域水资源的供需矛盾。

(2)水权转让交易提高水资源的利用效率和效益,推进节水型社会的建设。

(3)水权转让交易加快水资源优化配置的进程,促进2市经济的可持续发展。

4 几点启示

宁波市所辖的余姚市向慈溪市用水权转让交易取得了成功,得到了宁波市政府、浙江省政府和水利部的肯定,其经验值得其他地区学习和借鉴。这个成功的案例可以给我们如下几点启示:

(1)经济发达地区可以率先开展或探索用水权转让交易的实践。经济发达地区用水结构已经发生了很大的变化,同时,经济发达地区也具备了在市场经济条件下运用价格机制购买用水权或补偿用水权的条件和基础。因此,经济发达地区可以开展水权转让交易的实践。

(2)政府加强水资源的宏观调控是推进用水权健康转让的重要保证。在我国由计划经济向市场经济转型时期,在用水户尚无独立的利益代表情况下,用水户的独立利益要得到体现只能由地方政府出面。

(3)进一步加强对水权、水价、水市场理论的研究和探索是开展水权交易的需要。一套较为完整的水权、水价、水市场的基础理论是引导水权交易健康发展的重要因素。水权转让交易的条件、范围、转让程序、方式方法,以及双方的权利与义务、用水权转让补偿原则、计算方法等都应该包括在这套理论中。

(4)必须抓紧研究水权转让的政策和制度。《中华人民共和国水法》中虽已明确了水权的概念,但对水权的转让并未作出具体的规定。因此,提出水权、水价、水市场的有关政策法规,特别是制定出水权转让的有关政策和制度迫在眉睫。水权交易能够缓解目前的水资源危机,但是规范水权交易的制度还不健全,相应的水权、水价、水市场理论也不完整。水利工作者在今后的工作中要努力探讨和解决这些问题。

5 需进一步探索实施的若干课题

5.1 在更大范围内建立有效的生态补偿机制

解决水资源水环境存在的问题,构建资源节约型和环境友好型社会离不开政府投入。但这种投入应该是通过政府征收生态价值使用税的方式来进行资金的汇集,然后将这部分生态税收足额补偿给创造生态价值的群体,通过这种市场机制,建立以生态税收为资金来源的生态补偿机制,这是解决目前缺乏创造生态价值激励机制的根本途径。

5.2 明晰农业水权,规范水权转让

水资源使用者应该在政府统一管理水资源的前提下,通过取水许可等法定程序有偿取得水资源使用权,并在法定的范围内有偿转让。一旦实行水权交易会使农民认识到了水资源的潜在经济价值,从而促进他们投资高效的节水农业。同时将水权中的所有权和使用权分离,并把水资源使用权纳入市场,按照市场规则进行运作,通过认购水权、转让水权等方式,将水资源配置到效益高的地方去。

5.3 推进水价改革,提高节水意识,促进节约用水

水价是调节水的利用向经济效益更高的产业转变的重要经济手段,合理的水价政策可有效地促进节约用水。在城市由于水费支出只占家庭生活费用支出的很小一部分,不利于提高居民的节水意识,要根据各城市水资源状况制定科学的浮动水价。利用市场机制,通过制定合理水价,将保证水利设施的正常维护,促进经营者和使用者对水资源的合理开发利用,减少或避免浪费,提高水资源利用的经济、社会和生态效益,促进节约用水。