西南地区水电开发移民安置方式探讨

马 巍，禹雪中，轩 玮，骆辉煌

（中国水利水电科学研究院，北京 100038）

西南地区是我国水能资源分布最丰富的地区，区内河流大部分为深谷型，耕地资源有限，沿岸人口稀少，建设水利枢纽工程的技术经济指标优越，且径流调节好，开发利用程度较低，未来开发潜力很大，并具有巨大的经济、社会与环境综合效益。西南地区水能资源开发，需要修建大量的高坝大库，淹没库区移民赖以生存的河谷地带良田，并产生大量的非自愿移民，且该地区多属少数民族地区，移民受教育水平较低，非农技能相对缺乏，对自然资源依赖程度高且种植业占移民收入比重低，同时各区域民族特色鲜明，宗教文化浓厚，各教派意识形态各异，因此传统的“大农业安置”模式和以“淹没土地年产值”为补偿计算基准的补偿标准将难以适应西南地区水电开发移民安置的需要。为保护西南地区库区移民的合法权益，适应新时期 “以人为本、构建和谐新农村”的发展需求，本文综合西南地区自然环境特征、库区移民的基本特点和目前该地区水电工程移民安置中存在的突出问题，提出了西南地区水电工程移民安置对策与建议。

1 西南地区水库移民区自然环境特点

西南地区地形复杂，不仅有广袤的高原群，有长江、珠江等数十条急流大川，而且在峻岭深谷之间形成了众多的峡谷和盆地，同时在广袤的高原群上形成了1000多个内陆湖泊。广袤而复杂的地形造就了复杂的气候，既有亚热带湿润季风气候，又有湿带、亚热带型湿润季风气候，素有 “一山分四季、十里不同天”之说。多样性的地物地貌单元和复杂的气候条件造就了西南地区生机旺盛，物种奇多，故有“动植物王国”之称。崎岖复杂的地形把西南地区分隔成了众多相互隔绝、互不连通、封闭性极强的地域单元，这为该地区多民族文化的发育和发展提供了条件，故以云贵高原为中心的西南地区是我国少数民族分布种类最多、单位面积民族分布密度最大的区域，该区域少数民族有32个，人口4400多万，占全国少数民族总人口总数的58%以上[1]。复杂多样的自然条件促进了不同地域单元内不同民族的人们，形成不同的社会经济活动、生产生活方式以及各自独特的语言、文化和风俗习惯等诸多差异。

西南地区是一个水能资源富集、经济潜力巨大、自然风光雄奇、民俗风情丰富、带有几分神秘色彩的风水宝地，但少数民族汇聚区生活的空间尺度相对狭小，土地资源稀少且主要分布在河谷地区，其自然条件不利于农业发展，主要体现在以下两个方面[1]：（1）耕地质差、量少，土层浅薄，土壤中石块多、砂石含量高，土壤保水保肥性差，且地块零星分散，坡度多数在15～25°，不利耕作。而水库建设中淹没的多是易于耕作、土壤肥沃的河谷地带，水库建成后，耕地总量和人均占有量都会大幅下降。（2）山区坡陡山高，多暴雨、泥石流发生，对农业生产威胁较大。高山和半高山地区低温阴雨，常造成农作物花而不实，病虫孽生，对农作物产量有很大影响。

2 西南地区水电工程移民安置的特殊性

水能资源分布的区域性特点决定了我国水电开发多处大西南的偏远山区，这里是中国少数民族的重要集聚地，故库区搬迁的多是知识文化水平低、生产生活技能相对缺乏的少数民族地区农业移民。河谷地带是该地区农业移民居住、生存和发展的基础，在其收入构成中依赖于自然资源的林牧业和特殊产业的比重较大，种植业所占比重较低。因此，修建水电工程将破坏少数民族地区农业移民的生存基础，淹没移民赖以生存和发展的自然资源，故根据国务院令 “471号”①《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）。的总则规定，该地区移民安置坚持 “就地后靠、宜农则农”的原则易导致移民生计陷入困难。因为在山区“后靠”意即移民从土地肥沃的河谷地带搬迁到山腰或寒冷的山顶，房屋重建、土地垦殖成本提高，耕地质量显著下降，可资利用的自然资源锐减，生产资料匮乏，交通不便，自然条件恶劣，社会生产条件缺失，从而催生了后靠移民的次贫困现象。下面以漫湾电站后靠移民安置情况辅以说明。

漫湾电站位于澜沧江中游河段，是澜沧江国家水电能源基地建设中第一个省部合作兴建的大型干流电站。该工程移民7260人，其中外迁安置684人，就地后靠安置6576人[2]。由于该电站设计于计划经济时期，兴建于计划经济向市场经济的转轨变型时期，运行于市场经济时期，其间因一系列政策和经济条件变化，开发性移民政策落实不够到位，移民安置不太理想，从而出现漫湾电站建坝前的宣传口号 “漫湾发电之日，就是云县人民幸福之时”演变为“漫湾发电之日，就是移民上访之时”。从漫湾水电开发建设的实例可以得出如下认识：（1）土地是农民赖以生存和发展的基础和根本，失去了一定数量和质量的土地，也就意味着失去了最根本的生活保障；（2）自然资源是少数民族地区农民赖以生存和发展的重要保障，失去了可资利用的自然资源，也就意味着林、牧及其它依赖自然资源的特殊产业的丧失，生活来源的重要保障为之消失，故如无适宜的安置方式和完善的保障措施，库区移民必然陷入贫困境地。

3 西南地区水电工程移民安置存在的瓶颈问题

3.1 农业移民受教育水平低、非农技能缺乏，贫困面大

西南地区复杂而崎岖的地形，在造就丰富的多民族文化和风土人情的同时，也阻碍了各民族文化之间的交流和融合，阻隔了现代文化和农业科技的输入和影响，从而导致少数民族地区农业移民受教育程度普遍较低，谋生技能原始而单一，贫困面较大。例如贵州省东风库区织金县统计，该县文盲半文盲率高达69.3%，适龄儿童入学率只达68%，青壮年中的文盲率达40.22%，库区移民不仅文化素质较低，而且劳动技能单一，离开土地几乎无计可施。贵州省水电工程移民安置中最突出的现实是库区贫困面大，而且“老、少、边、穷、库”全部占全，多属 “国家级”贫困县。

3.2 农业基础条件较差，后靠山区不适合人类居住

河谷地带是西南少数民族地区农业生产的精华区，也是该地区农民赖以生存和发展的基础和前提，除此之外多是大于25°的坡地，土层较薄，水土流失严重，是国家政策规定的 “退耕还林”生态保护区，不适于人类居住和生产生活。而水电工程多建在大江、大河的河谷地区，淹没地势相对平坦、耕地较为集中、引灌方便、土地肥沃的农业生产精华区，破坏已有的农业基础，使库区原本不好的农业基础条件进一步变差，使后靠安置区村民和移民面临更加不利于农业生产的自然条件。

3.3 农业移民对库区自然资源依赖程度高

基于河谷地带的种植业是西南少数民族地区农业移民赖以生存的基础和前提，而依赖于库区自然资源的林业、牧业和特殊产业则是该地区移民最主要的经济来源，农业移民对库区自然资源的依赖性较大。西南山区特殊的自然环境和温暖潮湿的气候造成植被垂直分布多，植物种类丰富，有名贵药材（如虫草、贝母、藏红花等）和营养价值较高的松茸等多种食用菌类。捡虫草可增收，捡柴可为薪，取泉水可饮用，肉奶产品能保证较高的生活水平。农业安置将使村民失去自然资源的供养，增加生活成本，收入渠道单一，生活水平难以保持。

3.4 民族传统文化与习俗难以传承

传统的民族文化和习俗是在相互隔绝、互不连通、封闭性极强的地域单元内形成和发展起来的，少数民族节日缤彩纷呈，如藏族的锅庄节、香格里拉赛马节、登巴节，白族的火把节，德昂族的泼水节，布衣族的尝新节，回族的开斋节等等，且许多节日都与宗教活动有关。库区移民搬迁必将改变原有的生产生活方式，从而可能失去庆祝传统节日的机会和氛围，同时现代科技与经济发展的融入将打破原有淳朴的民风和习俗，并出现民族传统文化传承与现代经济社会发展间的矛盾。

3.5 宗教链条弱化，宗教利益失衡

在水电站建设中，涉及到单纯的财产淹没损失，如民宅、土地等，可直接经济作价或者置换补偿，而涉及到的宗教寺庙、道观、白塔等物质文化遗产淹没的，就不单纯是建筑艺术的损失，更是库区宗教文化发展中的一次强烈震荡[1]。少数民族移民中多数是宗教信徒，而水电开发将导致库区移民后靠或异地安置，这样一来库区的信徒规模将缩小，原有的宗教链条将弱化，并可能出现包括寺庙收益在内的宗教利益的失衡；同时异地安置的宗教信徒，可能与不信教群众或者不同宗教信仰群众之间出现宗教信仰和利益的冲突。

4 西南地区水电工程移民安置对策与建议

西南地区水电开发库区移民面临着多方面的困难：①受库区地形、自然环境和气候条件影响，库区所在州（市、县、区）耕地资源有限，生态环境脆弱、人地矛盾突出，传统的 “大农业安置”模式无法满足移民开发的现实需要，资源环境承载力严重不足[3]；②库区多属少数民族聚居区，移民中少数民族所占比重较大，外迁方案可能影响少数民族文化和传统习俗的传承和保护，扰乱其传统的生产生活方式，往往不被移民所接受；③补偿内容偏窄，未考虑民族地区移民收入构成的特殊性[4]，导致补偿标准偏低，补偿程度不足，从而引起民族地区移民次贫困问题。为推动西南地区水电开发，有效搬迁并安置水库移民，切实维护库区移民的合法权益，对西南地区水电工程移民安置方式提出如下几点对策与建议。

4.1 重构西南民族地区水库移民土地补偿政策的技术路线

4.1.1 确定合理的补偿程度

补偿程度是征地补偿的三大要素之一，中国现行补偿办法实质是仅对部分主体直接损失的部分补偿，这说明现行补偿主体的不公平性和补偿客体的不完全性，即为一种不完全补偿[4]。我国以“淹没土地产值”为基础的补偿模式对于耕地资源匮乏、林牧业和特殊产业（如捡虫草、鹿茸等）发达的西南地区存在严重的不合理性，故应从 “公平补偿”原则出发确定合理的补偿程度。公平补偿可理解为对被征地人进行直接损失的完全补偿和间接损失部分的物质损失进行补偿[4]。从福利角度分析，公平补偿即保持农民征地前后经济福利基本不变，使移民得到的补偿和拥有土地及周边自然资源的效用水平大致相当，这样才能保障移民搬迁后生活水平不降低。

4.1.2 分析征地前后的现金流，构造土地补偿函数

从 “公平补偿”原则出发，首先应分析移民征地前后的福利水平变化，绘制福利现金流量图，然后通过合理的计量模式量化福利损失值，最后综合确定补偿额度和补偿方式[3]。征地费用的合理确定涉及诸多方面的利益。现行的 “产值倍数法”降低了大西南地区的移民生活水平，为保障移民征地前后福利水平不降低 （公平性补偿标准），高静等借助现金流分析、资产评估等技术方法构建了成本法与收益法相结合的征地补偿路线[4]。

需要强调的是，在实施中对于收益部分要进行动态调整。因为城市居民生活水平会随着社会进步而提高，若土地补偿仍坚持“维持原有生活水平不变”的标准，将会进一步扩大城乡差距，不符合城乡统筹发展规划。在和谐社会的构建时期，应努力构建“水电开发-库区发展”的良性循环。

4.2 完善以 “大农业安置为主”的多样性移民安置方式

综合西南地区的自然条件、环境特点、耕地状况及库区移民的民族特点、知识文化水平、劳动技能等，宜以“大农业安置为主”，兼顾不同少数民族的民俗文化特点和移民安置意愿，因地制宜地采用多样性移民安置方式。

4.2.1 遵循自愿、适合、有利原则，适当扩大非农业安置范围[5]

非农业安置是解决西南地区耕地资源紧缺、后靠安置区移民环境容量有限及多民族地区民俗文化保护的有力措施，可以使移民离土不离乡，避免移民社会文化网络的破碎和民族地区特有民族文化的没落。当库区移民具备非农业安置条件，且愿意采用非农业安置模式，同时通过移民主管部门和规划设计部门的安置风险评估后，可按照遵循自愿的原则，由县级移民主管部门与其签订协议，办理相关手续，将其纳人非农业安置（主要包括农转非、养老保险、长期补偿及自找门路安置等）范围。

4.2.2 适度推广 “兼业”安置方式

在西南地区，当库区移民具有一定的谋生技能（如特殊手艺、经商条件、务工技能等）且安置区有条件时，可给移民安排一定数量和质量的土地 （如0.5～0.8亩良田），同时又设法创造一定数量的非农业就业机会或生产经营条件 （在城市集镇郊区或公路边建房安置）或外出务工机会，使部分移民劳动力从纯农业过渡到“兼业（农业+非农业）”[6]，最终实现非农业安置。不过， “兼业”安置需结合移民意愿，并通过相应的安置风险评估后才能实施，避免盲目推广带来的安置失败风险。

4.2.3 科学核算移民安置区环境容量，留足安置区移民发展空间

西南地区受河谷深切影响，水库淹没线以上区域基本不适于人类居住和生产生活。考虑到该地区多属 “老、少、边、穷、库”地区，交通闭塞，与外界交往少，不易与外界融合，同时为保护该地区特有的民俗文化和乡土习俗，故适宜的后靠安置是必须的，但必须从偏安全（不利）的角度科学合理地核算后靠安置区的移民环境容量及其可能的动态变化，并大力发展后靠安置区的农田水利基础设施建设，为后靠安置区移民生产生活条件逐步改善和可持续发展留足空间，为后靠安置区移民的生活水平明显高于搬迁前提供物质保障。

4.2.4 加强移民技能培训和智力开发，为后靠安置区的可持续发展提供动力

提高农业移民的受教育水平和科技素质是水库移民适应市场经济、确保稳定与进一步发展的关键。为满足民族地区农业移民与教育和培训相关的种种特殊需求，政府和移民主管部门应当采取积极措施，加强移民地区的基础教育和智力开发，持续开展移民劳动技能培训，为后靠安置区经济社会的可持续发展提供智力驱动力。具体来说，解决少数民族地区农业移民的教育和培训问题应采取的对策包括：教育优惠倾斜、受益区“反哺”式教育扶持、优先在少数民族农业移民中落实“两基”攻坚计划、特别关注少数民族农业移民学龄女童教育、搞好双语教育、特需培训、强化培训原则、扩大培训规模、加大经费投入[7]等。

4.3 重视长期补偿安置方式

针对西南地区独特的自然和人文环境，尽可能规避传统的 “大农业安置”方式可能派生水库移民遗留问题，在西南水电工程密集地区推行长期补偿安置[8]模式是十分必要的。长期补偿安置，即从“公平补偿”原则出发，以民族地区库区移民福利 （涵盖种植业、林牧业和特殊产业）损失为基础，并参照 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定的土地补偿补助标准，以货币 （或实物）形式对移民实行逐年长效补偿，并逐年递增。同时为降低长期补偿补助安置的不确定风险[9]，切实保护移民的合法权益，维护移民安置区的社会稳定，国家、移民主管机构和水电开发业主应密切合作，做好以下4方面的工作：

（1）从国家层面制定有关的政策性文件，给长期补偿以合法的身份。随着我国人口的不断增加，人多地少的矛盾日益突出，传统的大农业生产安置模式存在一定的局限性，特别是在水电能源开发较为集中、土地环境容量非常有限、耕地资源日益紧张的西南地区，农业安置的难度将越来越大。因此，建议国家有关部门应当组织人员对已经实施长期补偿补助的省区或水利水电工程成功的做法、效果和经验进行分析、总结、评估，在此基础上制定有关的规章、制度和设计规范，进一步规范和指导长期补偿补助这一新型的移民安置模式。

（2）建立移民长期补偿运行保障机制，保障各方合法权益。建立长期补偿风险保证金制度，以保证电站在非正常运营年份时移民补偿能够顺利实施，补偿资金不出现断档。规范长期补偿安置协议，以明确电站业主、地方政府和移民各自的职责，保障各方权益。将移民安置区纳入正常的社会管理，并针对实施长期补偿后库区可能出现的特殊情况，制定相应的管理措施。同时应开展水库淹没区土地恢复整理可行性研究论证工作，提出电站运行结束后移民安置落实的可行性措施，进一步完善长期补偿实施方案。

（3）建立水电站运行的风险评估机制。在实践中，长效补偿政策尚存在水电站运行的风险，如水电站运行期间存在停产、减产或运行期结束可能影响长效补偿的资金来源，从而导致水库移民生活陷入贫困。为规避水电站运行风险 （包括社会风险、经济风险、施工风险、管理风险等），需建立水电站运行的风险评估机制，以规避水电站运行的不确定性风险，保护水电工程移民的切身利益。

（4）延长被征地移民的土地承包期。移民征地补偿安置是根据中国土地管理法、土地承包法等相关规定及相关移民安置条例执行，当电站运行期限超过农民的土地承包期，移民获取补偿面临合法性质疑。因此，从以人为本的角度出发，延长土地承包期使之与电站运行期相同，避免获取补偿合法化的危机。水库移民作为水电项目利益相关方中弱势的一方，在水电开发中转让了资源使用权，因此适当延长土地承包期使之分享水电工程开发带来的发展机遇，是合法、合理的。

[1]高静,王图展.少数民族地区水库移民农业安置方式的探讨[J].节水灌溉，2008，(9):51-53.

[2]徐旌,陈丽晖,付保红.澜沧江水电开发移民与生态补偿—以云南漫湾水电站为例 [J].贵州财政学院学报,2005,(4):15-17.

[3]陈绍军,于浩淼,吴革立.生态脆弱区非自愿移民安置政策分析[J].水电能源科学，2010,28(5):105-108.

[4]高静，贺昌政.重构中国水电开发中的征地补偿技术路线[J].中国土地科学,2009,23(11):32-37.

[5]彭幼平，蔡频，李环宇.水电工程农村移民非农业安置方式的探讨[J].水力发电，2007,33(3):20-22.

[6]康引戎,何汉生.水利工程移民兼业生产安置探讨[J].水利水电快报，2004,25(23):28-30.

[7]周松柏,胡晓登.大西南少数民族农业移民的教育和培训存在的问题与对策[J].2006,26(3):126-132.

[8]陈贵阳，吴贵胜.实施长期逐年补偿 解决水库移民安置难题[J].贵州水力发电，2005,19(2):11-14.

[9]吴贵胜.水库移民长期补偿风险分析[J].水利规划与设计，2010,(1):13-15.