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渠道工程移民安置规划设计中应注意的几个问题——以乐滩灌区引水工程征地移民为例

2011-08-15郑瑞强张春美李玓瓅

中国水能及电气化 2011年5期
关键词:征地规划设计水库

郑瑞强,张春美,李玓瓅

(1.江西农业大学 移民研究中心/经济与贸易学院,南昌 330045;2.国家水电可持续发展研究中心,北京 100038)

渠道工程是指为满足排涝、灌溉、引水或其它特定需要而修建的通水建筑。根据工程所在地域,可以分为山区渠道和平原渠道。受到因渠道修建时开挖、施工临时占地等需要而发生的征地、拆迁行为影响的人口为渠道工程移民。随着社会经济的发展,为实现解决水资源时空分布不均、满足区域人口生活和社会经济发展需求和维护公共安全等目标,大量的渠道工程开工建设,产生了大批渠道工程移民。正在进行的旨在抗旱防涝的桂中治旱乐滩灌区引水一期工程也属此列。

1 乐滩灌区引水工程与移民概况

乐滩水库引水灌区位于广西的中部地区,红水河流域中下游、著名的桂中旱片区内。行政区划涉及来宾市的忻城县、合山市、兴宾区和南宁市的宾阳县。工程开发任务是以农业灌溉为主,兼顾农村人畜饮水和城镇供水,并为改善生态环境创造条件,以求得最大经济、社会和环境综合效益。

乐滩水库引水灌区一期工程征地影响范围涉及来宾市兴宾区、合山市和忻城县,建设征地搬迁人口196人,生产安置人口3101人;拆迁房屋面积10436.47m2;工程征地总面积为12284.28亩,其中永久征收6168.81亩,临时征用5946.66亩。影响公路、桥梁等交通设施,灌溉渠道等水利设施,以及电力、通讯、广播电视等专项设施,对合山煤矿有一定影响[1]。

2 渠道工程征地移民特点

乐滩水库引水灌区一期工程移民作为渠道工程移民,相对一般水库移民而言,具有以下特点:

(1)影响范围带状分布,不同地区政策与条件差异大

一期工程由两条干渠和20条支渠组成,其中总干渠全长30.3km,北干渠全长58.8km,支渠总长233.2km。于水库影响范围呈块状区域不同,渠道工程影响范围程带状分布,共涉及来宾市兴宾区、合山市和忻城县3个县 (区),14个乡 (镇),56个行政村。干线工程征迁涉及行政区域多,政策统一性和地区特殊性的问题比较突出。反映在移民政策和征迁工作环境方面,不仅在自然环境方面存在差别,而且区域间社会经济发展环境与条件差异明显。在移民安置规划设计时,既要考虑同为一个工程的政策一致性,又要考虑地区、影响的差异性。

(2)被征地对象类型复杂

渠道工程被征地对象类型复杂,沿途涉及区域既有城镇又有农村,同时还涉及到建制为林场和农场;在征地移民分类上,征地移民、拆迁移民与征地拆迁移民交织,其中搬迁安置人口涉及兴宾区、合山市、忻城县6个乡镇9个村委196人,生产安置人口涉及14个乡镇56个村委3101人;再加上受到影响的多项专项设施,都加剧了被征地对象类型的复杂程度。

(3)临时占地规模大,后期复垦交还工作繁重

据工程总体可研,主体工程临时用地5960.76亩,是工程永久用地面积的96.72%,征地总面积的48.4%,主要集中在进场道路、施工场地、弃土 (渣)场地等,面临的临时占地后期复垦、交还工作繁重,且易引发利益相关者间的冲突,阻碍工程建设和移民安置工作的顺利开展[2]。

(4)征地面积中耕地面积比例较高

由于此渠道修建的主要目标是为了实现桂中治旱,故决定其所穿越的地方多为耕地集中区(隧洞由于其工程特性,征占面积除外),在永久征收的6168.81亩土地中,耕地面积为4915.9亩,占比为79.7%;临时征用的5946.66亩土地中,耕地面积为2805.94亩,占比为47.2%。征地总面积中耕地面积所占比例要多于其他水库工程:洋溪水利枢纽工程征收土地中的耕地面积占比为13.7%,百色水利枢纽工程征收土地中的耕地面积占比为28.7%。原因主要是上述水库工程多建于山区丘陵地区,征地面积较大,但耕地面积所占比例不高。

3 移民安置方案规划设计

乐滩水库引水灌区工程在移民安置方面,采用的是传统水库移民安置规划思路,即依据相关规范,渠线选择时已经考虑尽量不经过居民区,渠道经过的是村边人口稀少处,每个村均只有少量几户居民涉及搬迁,搬迁人口占所在村屯比例较少,居民搬迁均可在本村附近安置。乐滩水库引水灌区一期工程现状年搬迁人口196人,规划水平年2014年搬迁人口为212人,采用村内就地后靠安置。现状年生产安置人口为3101人,规划水平年生产安置人口为3306人。根据各村组受影响的程度,规划种植蔬菜348亩、种植砂糖桔346亩,投资191.73万元,收益278.67万元,各村组人均纯收入均达到规划目标值。

4 存在的问题与完善建议

为进一步加强工程移民安置方案设计的科学性,综合考虑工程特性和移民特点,审视乐滩水库引水灌区一期工程移民安置规划设计,对照一般水库移民安置规划设计,本文认为渠道工程移民安置规划设计过程中需要注意的几个问题如下:

(1)“工程建设与移民权益维护并重”的设计理念需加强

在工程设计理念和思路上,还存在原来 “工程控制”的思想影响,导致规划设计工作出现缺陷。规划设计是征迁移民工作顺利进行的前提和基础,在设计理念上,要将以工程为中心的认识转变为工程与移民并重。在规划设计过程中,不能将工作重心仅仅局限于方便工程建设上,还要考虑如何达到最大限度的维护移民权益和资源优化的目标。在渠道走向的布设上,如缺乏以人为本的理念,将致使在征地过程中大量边角地产生,造成部分无需拆迁的居民房屋需要迁建等,在很大程度上既影响了土地资源的整合效益,又增加了工程建设对于移民的影响强度。

为此,建议在进行渠道规划设计时,在遵循相关规范的前提下,须强化勘测、工程设计和移民规划三个专业的衔接与沟通,转变思想,更新观念,围绕 “工程建设与移民权益维护并重”的设计理念和原则,加强配合,优化设计。注重项目建议书直至技施阶段四个阶段规划设计调查期间对于相关问题的发现与汇总,及时将成果反映并解决在下一阶段的规划设计中。在保证工程目标实现的前提下,尽可能减少工程规划设计给移民发展资源和合法财产带来的负面影响。

(2)移民生产安置方案的针对性亟需提高

移民安置的目的是解决移民搬迁后的生产门路和生活条件,目标是保证移民搬迁后的生产、生活水平不低于搬迁前和安置区当地群众的生产、生活水平。围绕安置目标的实现,现行政策分为对移民的生产安置和生活安置两个方面。生产安置解决移民搬迁后的生活来源问题,也是生存和发展问题;生活安置解决移民搬迁后的生活条件问题,包括居住、用水、用电、交通、就医、就学、文化、卫生等方面。

在规划设计中,对于移民的生活安置方案设计,由于有 《镇规划标准》(GB50188-2007)、《村镇供水工程设计规范》 (SL310-2004)等规范明确规定,往往是以村、组或者移民点为单位进行规划设计,规划设计基点基本到户,针对性和可操作性均较强。但是对于移民的生产安置方案设计,却常常存在针对性不强的问题。一是安置方案模式化现象。对于工程涉及区域的差异性分析欠缺,对于生产安置方案的规划过于笼统,联系实际具体问题具体分析程度不够,往往从工程涉及的县 (区)一级进行种植业生产安置规划,方向选择上一般为本区域的优势农业生产项目,并常存在重复。二是安置方案指向泛化,可操作性较弱。在具体的生产措施选择上,针对的是乡 (镇)或行政村层级,进行生产安置方案设计的假设前提是受渠道征地影响的移民在生产安置后土地资源能够集中利用,且按照规划实施并在执行过程中不会出现其他负面障碍。如果是针对征地为大面积块状特点的水库移民来讲,这种规划设计思路具有一定的科学性,其主要的作用是能对地方管理部门和移民提供一种生产方向的指导。但对于线条状的渠道征地移民来说,据调查情况看,这是一种较为理想的状态,在现行土地承包到户进行生产的情况下,这种规划设计思路显然有失偏颇。因为渠道征地数量分散到村组已经较少,征地面积小,相应的生产安置人口也就有限,宽泛的、建立在乡 (镇)或村级的生产安置方案设计也就缺乏可操作性。

为此建议在渠道移民生产安置方案规划设计上,应该进行分类对待,对于生产安置人口较多,占据村内人口较大比例的,可以执行原来规划设计思路,以乡镇或村级为单位进行规划。如果受征地影响较小,生产安置人口较少,就应该在广泛征求移民发展意愿的基础上,有针对性的降低方案规划设计的基点,进而展开生产安置方案的细化,提高生产安置方案的针对性和可操作性。

(3)渠道移民享受后期扶持政策的适用性分析

在乐滩灌区引水工程建设过程中,水库移民与渠道移民并存。渠道工程建设产生了大量的征迁移民,工程建设对于他们正常的生产生活带来了影响和损失,他们同水库移民一样为工程建设做出了牺牲:①从性质上看,渠道移民是由于具有公益性质的水利工程建设引起的,与水库移民一样属于非自愿移民;②从受影响程度看,渠道移民也因工程建设受到不同程度的土地征占和房屋拆迁影响,正常生活受到干扰;③从政策实施角度看,由同一工程建设引起的移民应该享受同样的补偿政策,执行同样标准,达到 “同工程同政策”的要求,尽量维护社会公平[3];由此,渠道移民也应和水库移民一样享受后期扶持政策。但是依据 《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持的意见》规定,只有大中型水库移民才能享受后期扶持政策,而乐滩灌区引水工程在性质分类上不属于水库移民的,其是否能够享受后期扶持政策也就产生了政策适用性问题。

在具体实施过程中,乐滩灌区引水工程征地移民是按照能够享受移民后期扶持政策进行规划设计的,所以为避免渠道工程间移民的攀比,建议在 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中作如下规定,即 “对于兼具水库移民与渠道工程移民的大中型水利水电工程,渠道工程移民可以与水库移民一样享受后期扶持政策。”。这样既可以照顾到渠道工程移民,又可以避免其他行业线性工程移民之间可能出现的攀比。

(4)临时占地规模大,应慎重对待土地复垦

据工程总体可研,主体工程临时用地5960.76亩,是工程永久用地面积的95.98%,征地总面积的48.98%,主要集中在进场道路、施工场地、弃土 (渣)场地等。规划设计对于临时占地的管理规定相对较少,且无明确规定。参考国内其他渠道工程建设实践经验,设计深度不够有可能导致大量的临时占地复垦力度不够、土地资源浪费等大量遗留问题出现。

鉴于此,应根据相关文件要求在规划设计中增设临时占地管理内容,及早明确并规范临时占地整站、使用、交还等行为,完善临时用地和土地复垦管理的有关规定,制定 《临时用地管理办法》、《临时用地使用规定和复垦措施》等规范性文件,以指导临时占地使用管理工作。

5 结论

渠道工程移民鉴于渠道建设的工程效用与带状分布,在移民安置规划设计中应加以考虑并关注其具有的涉及领域广,被征地对象类型复杂,临时占地规模大与后期复垦交换工作繁重,多穿行于农田之中行灌溉之利而造成征地面积中耕地面积比例较高等特点,强化移民权益维护,提高移民生产安置方案的针对性和可操作性,完善临时占地管理、土地复垦等后期遗留问题防范措施,避免因政策执行诱发的利益相关者冲突发生,在保证工程目标实现的前提下,尽可能减少工程规划设计给移民发展资源和合法财产带来的负面影响。

[1]广西水利电力勘测设计研究院.广西桂中治旱乐滩水库引水灌区一期工程可行性研究报告—阶段建设征地移民安置规划设计报告[R].2009:1-3.

[2]施国庆,郑瑞强.基于F-H方法的西部水电农村移民冲突分析与启示[J].人民长江,2009(9):86-88.

[3]刘淑春.征地补偿与拆迁安置的影响因素分析[J].江西农业大学学报(社会科学版),2010(3):112-118.

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