有效性视野下的中国公共危机动员策略研究——以自然灾害动员为例<br/>

有效性视野下的中国公共危机动员策略研究——以自然灾害动员为例

2011-08-15蒋积伟唐明勇

战略决策研究 2011年2期

蒋积伟唐明勇

俗语说：“天有不测风云，人有旦夕祸福”。人类社会发展过程中，时刻都会遭遇各种各样的突发性事件。因此，危机的研究自然得到学术界的极大关注。公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态[1]。在面对公共危机时，动员是一种常用的危机处理手段。“动员”一词最初是一个军事用语，主要是“做好战争准备”和“进行战备”的意思。随着时代的发展，“动员”被广泛运用于非军事领域。2002年7月商务印书馆出版的《现代汉语词典》将动员定义为“发动人参加某项活动”[2]。

近年来，基于对公共危机管理实践的思考，学术界有些人提出危机管理应该“告别动员”[3]，由此引起了“动员”必要性的争论。笔者认为，产生这样一场争论的原因在于，对动员的有效性，学术界缺乏一个科学的评价体系。而明确这样一个评价体系非常重要，有些学者认为危机管理应该告别动员，这跟动员有效性的评价有直接关系，因为他们没有全面的考量一种动员方式的优缺点。有一种观点认为，动员的有效性和社会参与程度直接相关[4]，这种看法并不全面。一个完整的评价体系应该包括三个层次的指标：一是参与程度。参与程度还要区分主动参与还是被动参与，这两者的效果是不同的。二是参与效率。参与程度与参与效率并不总是成正比，只有在参与具备了有序性等特征时，两者才会成正比。第三是价值观念、思想观念的变化。关于社会动员，郑永廷曾经这样定义过：“所谓社会动员，就是广义的社会影响，也可以称之为社会发动。它是指人们在某些经常、持久的社会因素影响下，其态度、价值观与期望值变化和发展的过程”[5]。这个概念的独到之处在于从思想层面上定义社会动员，因为只有思想朝动员目标有利或一致的方向改变时，社会动员才能达到预期的效果。但是，郑永廷先生所说的变化不是一种持久的变化，仅仅是动员客体在参与到危机处理之前，在政府和社会的动员下，思想和态度上发生的变化。笔者认为，从危机管理的角度讲，评价动员是否具有有效性，还要看危机结束后人们思想和价值观有无持续变化，比如人们在抗灾救灾后防灾减灾意识的提高。本文试图以危机动员有效性的三个维度为视角，以自然灾害动员为例，从动员模式、手段、口号及目标四个方面探讨当今公共危机动员的有效策略。

一、建构良性的混合动员模式

社会学家康豪瑟认为：一个良性的社会应该是一个三层结构，政治精英——中层组织——民众。独立于国家力量之外的社会中层组织，能为大众提供交往和讨论的平台从而增加民众的现实感，能够导致大众利益和认同感的多样化，能够作为大众和政治精英之间的一个缓冲力量从而使大众不直接受精英的操纵。但是，如果社会变化削弱了社会中层组织的力量使得精英和民众面对面接触的话，就会形成很容易产生大规模社会运动和革命的大众社会[6]。历史条件使然，新中国成立初期，确立了高度集中的计划经济体制。在这种体制下，国家与社会之间是一种“强国家——弱社会”的关系，即国家功能无限放大，而社会本身发育极不成熟，处于国家的绝对控制之下，这就为大规模社会运动的产生提供了可能性。而内在动员结构的形成，则使这种可能性转化为现实。内在动员结构是指在一个社会运动动员没有开始前，该社会运动就已经有了一个内部结构、等级和功能分明的组织，该社会运动动员的相当一部分是在组织内部进行的。这种组织形式把组织中的每一个成员通过层次分明的从基层到中央的结构、上下等级严格的关系，把组织内部各个分支的成员自下而上地吸收到了一个严密的结构中。中国的党政组织具备了这种特征。因此，建国以来相当长的时期内，中国公共危机动员采取的都是政治动员模式。

以自然灾害为例，建国后自然灾害动员主要是通过党的领导和严密的组织（包括党组织和政府组织以及在党和政府控制下的群众组织）来实现的。有些学者称之为“层级式运作模式”，这种运作模式，就是在一项工作任务布置下来之后，利用现有的组织系统，逐级展开，层层发动，从而保证工作任务的迅速贯彻和有效完成[7]。建国初期的一篇报道较好地描绘了村一级动员主体的动员工作:“春耕、防旱的宣传任务一经布置到村，村支部就在党、团员会议和宣传员大会上进行动员；同时经过其他各种会议向村干部、人民代表、劳动模范、互助组长、民兵、妇女识字班学员、小学和民校的教员、读报组长、民间艺人等进行动员。然后以党的宣传员为骨干，吸收宣传工作中的积极分子组成强大的宣传队伍，按组、按户、按片分工包干，一齐出动，向全村群众展开宣传活动”[8]。这正是运用“层级式运作方式”进行动员的表现。

政治动员往往会不自觉地运用权威地位和政治权利等强制力量向动员客体进行直接介入和宣传灌输等，因此动员主体带有强制性，而动员客体，则具有较强的被动性和依附性。在这种动员模式下，动员的效率成为政治体系关注的核心问题。运作的高效率和很强的自我保护能力，成为政治动员模式的优势。但是，政治动员模式的缺陷就同它的优势一样明显。它一方面容易使社会公众对党和国家产生依赖心理，使民众自主应对危机的能动性、积极性和创造性欠缺。新中国成立至今，中共及其政府领导人们抗灾救灾的历史已经有60余年，但人们的防灾减灾意识依然薄弱，在面临自然灾害时，人们自主抗灾救灾的能力依然不足，这与长期的政治动员模式是有密切关系的。另一方面，它在运行中往往着眼于危机的短期解决和应急处理，而忽视长期后续效应。此外，政府的“政治动员”模式习惯性地把某些问题当作政治问题，往往会淡化对于法律的需求，阻碍了救灾法制化建设的进程。在最危急的时刻，“政治动员”具有无可比拟的优越性，但危机过后，在灾后的恢复重建过程中，为了规范救灾款物的使用管理等，法律的地位将逐步凸现，“政治动员”的效力将逐步下降。因此，探索新的灾害动员模式，成为提高当前灾害救援和管理能力的关键之一。

改革开放以来，随着民主化进程的深入和公民社会的发展，以及电子媒体的兴起和百姓教育水平的提高，在相当程度上削弱了内在动员结构式组织和政治动员模式存在的基础，加之政治动员的弊端日益暴露，诸多学者认为应放弃政治动员模式。对于这种观点，笔者不敢苟同。危机动员模式的建构应立足国情，充分发挥制度优势，虽然政治动员的基础受到削弱，但它在灾害动员中发挥的威力，就连吹毛求疵的外国媒体也不得不叹服，那我们有什么理由放弃自己的长处呢？因此，在危机动员模式上，仍要立足政治动员，这是我们制度的优越性所在，也是最有效率的一种动员模式，在此基础上，充分发挥社会动员的效力。社会动员与政治动员最大的不同之处在于，社会动员更加强调社会组织和社会成员自身进行动员。具体来说，就是社会组织或非政府团体、社区、志愿者个体等通过宣传、发动和组织工作，吸引和推动各种社会力量关注正在发生的自然灾害事件，共同投入到灾害救助的过程中去。这种民间动员机制具有自发性、及时性、灵活性、针对性、有效性等优势，往往具有政治动员难以达到的效果，具有拾遗补缺作用。社会单位、社区、民间团体以及志愿者更贴近普通社会大众，更熟悉和了解社会实际情况，而且他们的非官方身份使其在一些方面和一定条件下更容易开展工作，在调动和激发民众战胜灾害的激情与潜力方面有政府无法替代的作用。鉴于改革开放以来中国民间组织的蓬勃发展以及社会动员的巨大优势，笔者认为，当前中国危机动员的模式应改变单一的政治动员模式，建构以政治动员为基础，政治动员和社会动员协同的混合动员模式，而不是简单地放弃政治动员模式。这里所说的协同和良性，主要是使两者之间能够达成一种有序的互动，有序才有效率。汶川地震发生后，很多志愿者或救援物资到了一线以后不知该往哪里去；还有一些民间车辆在前往灾区的途中，造成了比较大的交通压力，导致部队和政府的救援车辆难以及时通行；甚至北京某基金组织的赈灾物资运往映秀后，发现当地灾民基本上已撤出来了；更重要的是一些未经组织蜂拥而至的民间组织及志愿者反而在某种程度上打乱了政府的救灾部署，给灾区形成了新的压力。因此必须明确政府在公共危机发生时的主导地位，在作出重要决定时应通过政府指导来平衡各方的权责关系以达到政治动员和社会动员的协同，实现社会动员客体的有序参与。

二、动员手段和方式要实现多元化

建国后很长的时间里，由于物质和科技条件的限制，我国的危机动员的手段较为单一和落后，基本上是以口头、印刷或手写信息进行宣传动员。也就是说，除却组织手段外，宣传是建国后主要的动员手段。主要的宣传阵地有：依托所有共产党组织的报告员、宣传员建立的宣传网；读报组。读报组是党教育群众和联系群众的有效工具，是群众性宣传队伍的基本组织形式的一种；冬学（即政府在冬季闲暇时开办的季节性学校）、民校等。在宣传动员中，针对动员客体的特点，采用较多的是座谈会、个别谈话、讲座、讲演等口头宣传形式，这种方式是对动员课题的直接说服。如在救灾工作中，“所有参加生产救灾的工作人员，同时成为生产救灾的自觉的宣传人员。无论是地区性质的或事业性质的生产救灾工作的‘包干’工作队、工作组，同样应‘包干’该地区或该事业的生产救灾的宣传工作”[9]。其次采用的是戏剧、电影、展览、漫画等形象宣传。宣传内容具有一定的直观性、趣味性，具有很强的情绪感染力，容易引起群体的情感共鸣，所以在动员中被广泛运用。如在募捐运动中，形象宣传运用较多:“中国人民救济总会为配合完成苏北、皖北、河北、河南各灾区同胞寒衣劝募工作”[10]，就曾多次组织歌舞演出；在天津市寒衣募捐运动中，“举办了两周灾区照片展览，前往参观者达两万余人”[11]。再次是报刊、标语等文字宣传。标语作为一种以简短的语言表达运动的纲领性要求，是“最能直截了当地打开民众的心灵，取得民众的赞同”[12]的宣传形式。

上世纪90年代中期以前的动员形式尽管多样化，但其手段是单一的，即主要依赖党政组织和宣传两种手段。在一定程度上讲，组织和宣传两种手段是相辅相成的，组织离不开宣传，而宣传脱离组织也会变得乏力。随着社会主义市场经济体制改革的不断深入和现代科学技术的进步，一方面，大众传媒已经成为影响人们思想和行为的一个重要渠道，其影响力还在不断强化，传媒开始成为最大众化的动员手段。大众传播媒体包括电视、广播、报纸、书刊、计算机网络等，这些媒体都是以各种方式迅速向社会的各个领域延伸和覆盖，以致形成了现代社会的一种特殊环境——媒介环境，现代人无一不处在媒介环境之中。大众传播媒介对人们的影响，主要是一种信息影响。这种信息影响一方面具有即时性，它以惊人的速度用各种不同方式把信息展现给每个人；它打破了既定的时空界限，使人们失去了必要的时间与距离的缓冲，全面推开信息；它能快速推进、涌动思潮、热潮、社会情绪的消长，引导社会倾向。另一方面它具有感染性。大众传播媒介的信息，多数是一种形象化、艺术化的信息，具体、多样、抽象的原则和内容蕴含在形象、具体的信息之中，因而，这种信息具有很强的渗透力和感染性。

另一方面，由于利益的多元化、个体的无序流动以及民众认同度的降低，政治动员的空间环境在发生改变。改革开放前，中国社会是一个发育不良的公民社会和一个很强的依赖家庭、村落和宗教关系而建立的人际关系网络。其同质性和凝聚力较强，而改革开放后社区的异质性不断生长，凝聚力日趋下降，使组织动员的力量在不断弱化。毛泽东曾主张研究动员客体，“做宣传工作的人，对于自己的宣传对象，没有调查，没有研究，没有分析，乱讲一顿，是万万不行的[13]。”由于客体自身和空间环境的变化，动员的手段也要不断丰富，尤其宣传方面，应充分研究各类电子媒介的优缺点和受众特点，充分发挥电子媒介动员的效力。

另外，鉴于组织动员力量的削弱，重塑凝聚力成为当前动员中的紧迫任务。由此便衍生出了社区动员。社区动员实际上是消弭隔阂、填补鸿沟、趋向认同和一体化的过程。近些年来，党和政府十分重视城市和农村社区建设，尤其重视社区的文化建设，在一定程度上能够增强社区不同职业、地区人口的融合程度，提高社区的同质性，进而提升社区的凝聚力。社区同质性和凝聚力的提升，一方面有利于修缮日益破损的组织动员或政治动员的基础，继续发挥组织动员的优越性；另一方面也有利于社区成员的自我动员，这是社区动员的主要内涵。社区自我动员能力的增强，可以有效提高社区的防灾减灾意识以及抗击自然灾害的能力，减少不必要的损失。

除了组织动员、宣传动员以及由宣传动员衍生出来的媒介动员、社区动员外，参与动员，也是当今社会一种常见的社会动员手段，它是指人们参加、介入现代社会的政治、经济、文化生活过程中所受的影响。这里所说的参与，不包括组织参与，即不包括参加党团组织与行政组织并在其中担任职务；也不包括职业参与，即不包括担当的本职工作。这里所说的参与，主要是指人们对公共事务、公共管理的介入，对民主生活、政治生活的关涉，对事关个人发展和利益的选择[14]。以自然灾害为例，随着民众参政热情的高涨，社会成员开始关注政府的灾害管理，对政府的防灾减灾救灾工作提出批评或建议，同时在政府和社会的号召下，他们也会积极地参与各项防灾减灾活动。在参与的过程中，民众自身的态度和价值观会随之发生变化，这本身就是灾害动员的一种方式或手段，在一定程度上讲，它属于体验式的自我动员。

三、动员的话语或口号要人性化

社会学家认为，决定社会运动有三个因素：变迁、结构和话语。国家的结构包括国家的性质、国家权力的合法性基础等。话语则包括社会运动的意识形态、参与者的认同、口号和话语策略等[6]302。在国家性质没有发生变化的条件下，话语则成为决定动员效果的重要因素。即什么样的口号，什么样的话语策略，才能引起动员客体的共鸣和认同。改革开放前，政治动员的口号就是爱国主义和集体主义。而改革开放后，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，人们的价值观日趋多元化，动员的话语也应随之调整，在强调爱国主义、集体主义的同时，也要关注个人利益，即由过度强调同质、统一、少数服务多数且压抑个性、不鼓励多元化向“以人为本”或尊重个人利益转变。在计划经济时期，自然灾害救助主要是以减少经济损失为目标。建国后相当长的时期内，面对自然灾害，政治动员总是强调尽量减少国家财产的损失，甚至出现牺牲个人生命来保护国家财产的现象。尽管建国初期中央政府也提出了“我们一定要实现‘不要饿死一个人’这一政治任务[15]”的目标，但准确地说，“不饿死人”指得是灾后救助的目标，而不是自然灾害发生时对于生命的紧急抢救。

2003年10月14日中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的发展观，促进经济社会和人的全面发展”[16]，提出了“以人为本”的理念。自然灾害救助关系到人们的生命财产安全，动员中贯彻“以人为本”的观念，一方面使动员的口号更加人性化，体现出对于个体生命的尊重；另一方面，这种人性化的理念在一定程度上提高了号召力和凝聚力。转向“以人为本”的指导思想，灾害动员首先强调的是努力确保人的生命安全和保障灾民的基本生活。汶川地震是对这一理念的实践，“5·12”汶川地震波及到陕西省部分地区，省委书记赵乐际、省长袁纯清在第一时间对抗震救灾作出重要指示，明确提出：要全力救治伤员，切实做好善后工作，对因地震受伤的群众实行免费医治。赵乐际书记还先后四次深入汉中市重灾区县，慰问受灾群众，指导抗震救灾，处处体现了“以人为本、执政为民”的理念[17]。在确保人的生命安全方面，政府不惜一切代价挽救有生还希望的灾民，来表明社会的一切挽救和建设，无不是源于人，也无不是为了人。汶川地震中，84017名群众被从废墟中抢救出来，149万名被困群众得到解救，430多万名伤员得到及时救治，其中1万多名重伤员被快速转送全国20个省区市375家医院[18]。汶川地震中政府把抢救人的生命摆在第一位，只要有一线希望就尽百倍努力的救灾行为是对生命至上的真正诠释。在保障灾民的基本生活方面，2008年6月8日国务院发布的《汶川地震灾后恢复重建条例》提出：“编制地震灾后恢复重建规划，应当全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，优先恢复重建受灾群众基本生活和公共服务设施”[19]，使灾民的基本生活保障问题有了法律意义上的保障。灾害动员中“以人为本”的话语表明，应急救助的着眼点和落脚点以及救灾工作的重点都发生了根本性变化，即灾害的中的一切救助行为都是围绕“人”来展开。

四、动员目标的战略性

建国后很长的时期内，在自然灾害动员方面，政治动员长期占据绝对主导地位。这种动员实际上是一种自然灾害应急动员，在行为上具有短视性，即动员的目标仅局限于克服正在发生的自然灾害。为了达成目标，有时会采取违背自然规律的极端措施。20世纪50年代中后期，在日渐高涨的政治形势下，党和政府的宣传动员过分渲染“人定胜天”，主张“向自然开战”，企图征服自然，消灭自然灾害，反而造成了对自然环境和生态系统的破坏，加重了自然灾害发生的频率。另外，为了避免引起民众的恐慌心理，迅速达成目标，政府会封闭信息，即在灾害动员时，往往会选择有利的信息进行传播，而对于自然灾害造成的生命财产损失讳莫如深，因灾死亡人口往往带有神秘色彩。根据2000年《民政工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，“全国及省、自治区、直辖市因自然灾害导致的逃荒、要饭、死亡人员总数及相关资料[20]”系国家秘密。在灾情的发布方面，中国只是通过官方媒体来公布台风、地震等自然灾害的死亡人数。任何人在未经授权的情况下，从其他非官方渠道取得这些数字，都会被视为窃取或泄漏国家机密，而被判刑。封闭不利信息对增强动员效果，尽快战胜自然灾害有一定意义。但“如果长期对灾难造成的巨大伤害守口如瓶，使绝大多数民众不知情，其后果是公众和各级政府，虽然身处多灾多难之侧，却甚少忧患意识，对灾难没有足够的心理准备、知识准备、物质准备和机制准备，以至于一旦面临灾害则容易措手不及，难以避免惨重的损失”[21]。近些年来，随着中国灾情信息越来越透明化，“曾经有人疑惑：怎么近年来灾害多起来了呢？这样感觉的原因之一，其实是我们对灾害的报道更客观、及时、全面了。从前，并非没有灾害，只是灾害被蒙上了盖头，有的被当成国家机密严格掌控，无关的人不了解，不知情而已”[21]。也就是说，灾害应急动员是一种忽视长远利益的短视行为，没有抓住自然灾害带来的机遇，不利于民众树立防灾减灾意识和救灾机制的完善。

危机管理学家薛澜曾经讲过，最好的危机管理莫过于成功的预防，将危机事件消灭在萌芽状态。因此，在动员策略的选择上，灾害应急动员应该转向灾害管理动员，使动员目标更具战略性和长远性。

第一，动员民众在思想上重视灾害预防，即在自然灾害发生前进行一系列提升民众灾害防范意识与应对能力的宣传教育。著名灾荒史专家李文海在一篇序言中写道：“遗忘似乎是人类最常见的弱点之一。当人们遭受着重大自然灾害的浩劫，承受着切肤之痛时，往往惊心动魄，刻骨铭心，颇有点没齿不忘的样子；但是，随着时光的流逝，印象也就渐渐地淡漠，久而久之，不免好了伤疤忘了痛”[22]。因此，加大对重大自然灾害处理和应对的社会宣传和教育普及，通过学习、培训以及实地演练等方式，使民众树立居安思危的危机意识，真正掌握防范各种灾害的基本知识、技能和规律，才能使他们临危不乱，进行有效的自我救助和互助，有利于降低危机损失和应对成本。比如在汶川大地震中，地处重灾区的四川安县的桑枣中学，由于该校自2005年起每学期都组织一次紧急疏散演习，因此地震发生后，全校2200多名学生和上百名老师，用时1分36秒全部冲到操场，无一伤亡[23]。相对于北川中学的惨烈，这个奇迹的创造无疑归功于广为传颂的该校领导者叶志平先生的战略眼光。

第二，动员政府和社会专业工作者关注灾区的心理修复。长期以来，灾后重建主要指得是灾后救济，政府对于救灾的理解一般停留在物质层面上，忽视了对于灾民的心理辅导。当然，出现这个问题也是历史造成的。在中国，救灾一直是政府的事情，而政府的职责在于宏观事务的管理，不可能做到事无巨细，一一过问。至于灾害心理辅导这种专业性极强、要求细致的工作，政府根本没有能力来亲自操作。另一方面，这个问题的出现，也是政府对于心理辅导的不重视引起的。对于政府来说，灾害发生后，帮助灾民重建家园，保障灾民的基本生活才是最主要的，至于灾害带来什么样的心理影响不是政府考虑的事情。心理影响相对于物质破坏来说恰恰是一种更难以治愈的损伤。它关系到人们对于抗灾救灾的态度，关系到灾后重建的速度和效果，甚至影响到灾区一般儿童的成长历程。在突如其来的巨大灾难发生后，几乎每个人都会出现诸如抑郁、焦虑、自责、内疚、愤怒等心理反应，相继会出现入睡困难、噩梦不断等睡眠问题，其中部分人可能会在一年内自愈，但也有相当的人群进入慢性状态，甚至终生与痛苦相伴，严重影响其生活质量和社会功能。第一批被派往四川地震灾区的专家王文忠指出：“自然灾害往往具有发生突然、难以预料、危害大且影响广泛等特点，极大地超出个人及团体的应付能力。因此大灾难发生时，受灾群众往往因无助和无法应对而感到惶惑不安，产生心理挫折，从而引起一系列的生理心理反应”。“大灾难引起一系列心理反应如果过于强烈或持续存在，就可能导致精神疾患。重大灾害后精神障碍的发生率为10%—20%，一般性心理应激障碍更为普遍”[24]。因此，动员政府和社会专业工作者关注灾区的心理修复，从危机管理的目标上看，是具有长远意义的。同时，通过积极的动员，开展安抚和干预受灾人群心理的工作，可以为传统意义上的灾后重建赋予新的人性化的意义，更好地体现“以人为本”的宗旨。

总之，对于危机管理者而言，除了做好危机的处理工作，以恢复正常的社会秩序外，要善于总结危机管理过程中的成功经验，吸取危机解决中的失误教训，做好危机管理记录，以鉴未来。以危机事件为主题，加强对公众的权威宣传与正面教育，引导社会成员树立危机意识，真正做到化险为夷。

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[8]孙衷文,冯鲁仁.农村党组织在春耕、防旱中的宣传工作经验[N].人民日报,1952-5-28(3).

[9]察哈尔省生产救灾宣传委员会今年冬季生产救灾宣传计划[J].察哈尔政报,1951(31).

[10]救济总会为灾区同胞劝募寒衣,文化宫今明举行音乐歌舞晚会[N].人民日报,1950-10-2.

[11]寒衣募捐总会天津市分会寒衣募捐总结报告[J].天津市政,1950(19).