新疆天然林资源保护工程二期工程存在的问题与对策

2011-08-15魏东

绿色科技 2011年3期

魏东

(新疆天山东部国有林管理局哈密林场,新疆哈密839000)

1 引言

新疆地处欧亚大陆腹地,属干旱和极端干旱区,自然生态环境非常脆弱,森林资源稀少,质量不高,森林生态系统稳定性差,遭到破坏后很难恢复。山区天然林是实施天保工程的主要载体。新疆天保工程实施范围是天山、阿尔泰山林区的29个山区林场和2个自然保护区。天保工程区的国有林场多位于主要河流的源头、湖泊周围、风沙地边缘等重要地区,承担着十分重要的生态环境保护的使命,对自治区经济社会可持续发展具有极为重要的意义。长期以来国有林场森林保护较好,为保护和发展森林资源做出了重要贡献。新疆天保工程区各林场均地处深山区,自然条件恶劣。多种经营门路少,经济来源单一,林场职工收入低下,生活落后贫困,有许多林场的职工收入明显低于当地城镇职工的收入。

新疆的天保工程从1998年开始试点,2000年12月正式实施,一期工程已于2010年底结束。在新疆自治区党委、人民政府的正确领导下,经过各族林业干部职工的不懈努力,新疆的天保工程取得了良好的生态、经济、社会效益,森林资源恢复性增长,为建立新疆生态屏障做出了重大贡献;富余职工得到了妥善安置,职工收入提高,社会保障不断完善,为林区社会稳定奠定的重要基础;后续产业得到了发展,企业负担不断减轻;生态意识深入人心,为生态文明建设发挥了积极作用。基本实现了国家得生态、职工得实惠、社会保稳定的目标。实践证明,党中央、国务院做出的实施天保工程的战略决策是完全正确的。

2 天保工程一期工程实施中存在的问题

2.1 缺乏现代林业思想指导

传统林业是在计划经济条件下形成的,其经营思想和经营模式就是以木材生产为中心。新中国成立后,国家面临着一穷二白,百废待兴的局面。社会主义建设需要大量的基础建设资料,所急需的木材主要依靠国内生产。这一历史时期林业的主要任务是多生产木材以支援国家建设,相对而言保护和培育森林资源的力度是有限的。对森林资源长时期的过量采伐违反了森林资源自然生长规律,也成为林区资源危机和经济危困的主要根源。传统林业至今仍然对我国林业发展产生着重要的影响。

现代林业就是充分利用现代科学技术和手段,全社会广泛参与保护和培育森林资源,高效发挥森林的多种功能和多重价值,以满足人类日益增长的生态、经济和社会需求的林业。然而,到目前为止,现代林业这个概念,还未被人们真正认识和正确理解。

2.2 对林业的认识存在误区

(1)人们习惯上认为林业就是植树造林、采伐木材。特别是提起植树造林,一般都会认为植树造林就是挖坑栽树,这种对林业认识上的误区,使林业的内涵变得越来越窄,极大地限制了林业的发展。按照现代林业的思想,人工造林、封山育林、人工促进更新、森林抚育都是森林生态系统恢复和重建的手段,利用森林资源发展林下经济(后续产业)是林业产业发展的外延和扩大,目的是恢复和增加森林植被,提高森林质量和效益,确保国土生态安全,发展林业产业和林业经济,建设生态文明,维护林区和谐稳定。

(2)林业生产周期长,见效慢,投入产出比低。这种认识就是基于传统林业的观念而产生的。如果把林业与森林、林木划等号,那么林木与农作物相比,培育周期要长得多,长期以来形成的林业就是植树造林、采伐木材的观念造成了认为林业生产周期长,见效慢,投入产出比低这一错误认知,这也是对林业内涵认识上的误区。按照现代林业思想,林业的内涵要丰富得多,现代林业的经营对象是森林生态系统,不应该只看到森林和林木,而应该认识到,森林生态系统内的森林、林木、林地、野生动植物、微生物及其森林环境都是我们的经营对象。

2.3 天保工程一期工程的资金投入不足

天然林保护工程一期实施方案中存在资金缺项缺位,投入标准偏低等问题。首先反映在森林管护费补助标准过低,没有考虑物价和工资增长等因素。天保工程森林管护费补助标准是按380hm2安排1名管护人员,每人每年补助1万元的标准进行补助,中央和地方财政分别按80%和%20的比例投入,折合补助标准为26.25元/hm2,由于工程建设投资中20%的地方配套资金到位率不高,实际到位的只是中央财政补助1.40元,这一政策与纳入中央森林生态效益补偿的国家重点公益林补助75元/hm2反差较大,直接影响工程任务完成和政策兑现。新疆天保工程区在2005年停止天然林商品性采伐后,由于后续产业项目没有形成替代产业,造成林区职工收入与当地城镇职工相比存在明显的落差,影响林区职工、群众保护森林的积极性。同时,在天保工程一期实施方案中存在林业有害生物监测防治检疫,野生动植物保护,良种繁育、林木种苗,管理经费和办公经费等缺项、缺位,需要工程实施单位从后续产业收入中弥补,影响了企业正常运转和后续产业发展。

长期以来,国家对国有林区重取轻予,造成基础设施欠账较多,突出地表现为林区公路网密度低,很多运材路、防火公路因水毁和年久失修,路况极差甚至报废,大部分桥梁无法通车,导致一旦发生森林火灾,扑火兵力不能及时到达,将会直接影响扑火效率。

2.4 天保工程区的管理体制和运行机制不顺

天保工程实施后,新疆天保区于2005年全面停止了天然林商品性采伐,没有了主营业务收入,主要收入来源于国家财政的天保工程管护补助经费和森林生态效益补偿经费,山区林场已经不是真正意义上的企业。天保工程区经营范围稳定,国有林权清晰,根据分类经营的要求,绝大部分林地已区划界定为公益林,生态区位十分重要,今后的主要任务是实行长期保护,不可能再像过去那样采伐,迫切需要在体制上尽快转轨,建立森林保护事业管理的新体制。

2.5 天保工程森林生态监测体系和森林资源资产评估制度问题

天保工程首期工程一期即将结束,现在各工程实施单位都面临着一期工程全面总结和二期工程方案编制任务,从全面总结的角度来看,由于一期工程实施时没有制定科学合理的监测体系和统一规范的监测指标,目前只能按定性指标和少量的定量指标进行评价,所以要准确地对天保工程实施以来取得的成效用量化指标进行评价并不容易。由于没有建立森林资源资源资产评估制度,森林资源资产市场价值量不明晰,国有林场没有抵押物,无法获得银行贷款,同时在保险、租赁、重组和入股等方面无法解决资产价值量不明确的难题,不能为国有林地流转和国有林权制度改革提供依据。

2.6 天保工程一次性安置问题

一次性安置人员是在天保工程实施后,根据国家有关政策由企业职工变为社会人员的群体,这些人为了保证天保工程顺利实施和减轻企业负担做出了牺牲。这个群体的特点是文化素质不高,长期在林业企业工作,劳动技能单一,适应市场经济的能力较差,因此这个群体成为社会人员后,大部分人员生活较为困难,如果因为社会保障衔接不够和不能享受棚户区改造的政策优惠,将会成为林区社会的重要问题。

3 天保工程二期工程需要重视的问题及其对策

3.1 转变对林业内涵的认识,树立现代林业思想

国家在新疆天保工程一期工程实施时,没有安排人工造林、封山育林、人工促进更新、森林抚育等生态公益林建设任务,应该说新疆的天保工程一期工程是一个建设内容不完整的工程。2005年,根据自治区党委、人民政府的决定,全面停止了天然林的商品木材采伐后,使新疆天保工程的工作重心完全转向了以保护现有天然林资源为主,在保护好森林资源的前提下发展后续产业的发展方式。这种单纯保护而不重视后备资源培育和提高森林质量的做法不符合现代林业的要求,必须尽快转变。

按照现代林业思想的要求,天保工程离建设完善的林业生态体系、发达的林业产业体系和繁荣的生态文化体系还有很大的差距。天保工程二期建设必须尊重生态系统的自然规律,要按照森林生态系统的演替规律,开展森林经营活动,改善林分结构、提高林分质量和林地生产力,加快后备森林资源的培育。要在保护好森林生态系统的前提下,充分利用森林资源搞好林区综合开发,推动林业内部产业的协调发展,发挥林业的大系统功能,实现以短养长,长短结合,提高林业的整体经营效益和对外竞争力,从而有效地降低林业生产周期长带来的自然和社会风险,促进天保工程的顺利实施,提高林业多种效益。

3.2 完善天保工程区的管理体制和运行机制

新疆天保工程区的山区林场目前仍属企业性质,根据《行政许可法》的规定,没有行政执法权。由于新疆地域辽阔,自治区林业厅和下属的天山西部、阿尔泰山、天山东部3个国有林管理局不可能也没有能力对国有林区的林政案件进行调查处理。建议在山区林场推进资企分开,在完成社会职能和经营性资产剥离后,将山区林场转变为国有林管理机构,实行事业化管理,全面负责国有林资源保护、经营管理和林政执法,真正实现森林资源所有者权益的统一。

3.3 加大天保工程资金投入,实行补助资金动态化管理

林业是一项重要的公益事业,同时又是弱质基础产业,受到自然和市场双重风险的影响。按照国家关于林业分类经营的要求,将纳入天保工程的林地全部区划界定为国家级公益林,要按照公益事业进行管理,以政府投入为主,建立天保工程生态公益林补偿机制,其资金应纳入财政预算,并予以优先安排,同时,根据物价和工资上涨情况,对补助标准进行动态调整,使天保工程生态建设者得到合理回报。天保工程森林资源管护补助要与森林生态效益补偿基金补助标准并轨、建立天然林保护和投入的长效机制。对于后续产业发展,要遵循经济规律,坚持市场化原则,以利益驱动和政策优惠来广泛吸纳社会资本投入林业建设,获得投资回报。从而建立起多层次、多渠道、多元化的投入机制,满足天保工程建设的需要。

3.4 加强森林经营力度,积极培育后备资源

在继续实施森林资源管护责任制的基础上,加大森林经营的力度,以提高林分质量,提高林地生产率,增加森林碳汇数量,增加森林的生态效益、社会效益和经济效益。这样做,就变单一的保护为保护和积极培育相结合,可以挖掘林地的生产力潜力,提高林分质量。还可以分流安置职工,解决林区职工就业问题,增加职工收入。抚育下来的木材销售后还可在一定程度弥补天保工程经费不足的缺口,实现一举多得。要改变以往由林业部门单枪匹马抓天保工程的被动局面,努力形成全社会合力推进的工作新格局。

天保工程是社会性很强的系统工程,基础设施建设、森林防火等方面都需要当地政府的支持才能做好。因此,天保工程二期要积极争取将林区道路、供电、供水、森林防火等基础设施建设纳入当地政府发展规划中,改善基础设施条件。

3.5 建立天保工程森林生态效益监测体系和森林资源资产评估制度

天保工程二期必须建立森林生态效益监测体系及标准,及时掌握森林资源现状和消长变化情况,预测森林资源的发展趋势,为工程效益评价、森林资源管理和监督工作提供科学依据。森林资源资产评估是林权流转的前提,是国有林权制度改革的基础性工作,因此,要尽快建立森林资源资产评估制度,以适应国有林权制度改革的新形势、新要求。