“双重代表权”问题始末

赵 璐

（河南省委党校党建教研部 河南郑州 450012）

“双重代表权”问题始末

赵 璐

（河南省委党校党建教研部 河南郑州 450012）

联合国中国代表权问题从1949年提出到1971年最终解决，历时22年之久。尼克松政府和台湾为保住联大及安理会席位作最后的挣扎。美国推出了在确保台湾席位的同时，接纳中华人民共和国进入联合国，即带有“两个中国”意味的“双重代表权方案”，并就此展开了外交斡旋。事实证明，无论台湾怎样挣扎，终是难逃被驱逐的命运。

双重代表权；联合国席位；中美关系

1949年中华人民共和国成立后，在长达22年的时间里，以美国为首的西方国家曾变换多种手法阻止中国政府恢复在联合国的合法席位，以达到遏制和孤立新中国的目的。1961年11月15日，美国、澳大利亚、哥伦比亚、意大利和日本联合发起的1668号方案获得通过，使联合国中国代表权问题成为一个“重要问题”，即“任何对中国代表权问题的变更”均需要联大三分之二多数同意方能生效，为中国恢复联合国代表权设置了新的障碍。1965年11月，第二十届联大对支持中国加入联合国的阿尔巴尼亚提案进行表决，形成了47票赞成对47票反对的突破性局面。美国的提案第一次未获多数。投票结果是美国始料未及的，这成为推动约翰逊政府转变政策的加速器。1968年后，美国官员们普遍认为，在联合国中实行“两个中国”的方案是最合适的，美国在联合国中国代表权问题上的立场开始松动，围堵中国的堤坝开始逐步走向瓦解。

一、“双重代表权”方案的提出

中国政府在致加拿大政府的外交文件中提出，加拿大以及任何其他希望与中国建立外交关系的国家，“必须支持中华人民共和国在联合国的合法权利和席位，并不再保留所谓的蒋介石代表作为国际行为体占据任何国际组织中的席位。”美国认为“北京从未明确排斥联合国成员资格，同时从未放弃成为成员国的要求，只是将驱逐台湾作为最低条件，在此基础上接受成员国资格。”中国政府对联合国席位问题的强硬立场使美国感到压力，中国对加入联合国兴趣度的提升，为美国固守原有的反对政策带来了困难。

另一方面，在联合国代表权问题上，台湾明确表示了三点意见：一是台湾视联合国席位问题为关乎台湾地位的政治斗争，“驱逐意味着在国际社会被孤立，对台湾来说孤立即是灭亡”；二是凡有损台湾政治斗争或导致台湾被驱逐的方案，美国均不应作为联合发起国；三是安理会席位问题不应在任何以保留台湾席位为目的的方案中提及。针对台湾政府的态度，美国政府回应道，“对中国代表权问题方案的选择往往是在痛苦与更痛苦之间的艰难抉择，如果存在彼此间的信任，这种痛苦会易于忍受”。

1970年1月26日，美国驻香港总领馆以苏联为例，提出了一个解决联合国中国代表权问题的方案，即“双重代表权案”的雏形。这一方案提出，在联合国大会中，苏联有三张选票（乌克兰和白俄罗斯各有一票）。联合国所有成员国都接受这一现实，因为他们认识到这是为争取苏联加入联合国而必须付出的代价。这种反常情况的存在可以为分裂国家，尤其是为中国联合国代表权问题的解决提供一个模式。简单地说就是“一个国家，两张选票”（One Nation,Two Votes）。体现此原则的方案运用在中国代表权问题上，即为在联大给北京和台湾各一张选票，而不涉及领土主权问题，并规避了“两个中国”的提法。

1970年11月23日，香港总领馆在致美国国务院的电报中进一步分析了“双重代表权案”的可行性。第一，“‘一个中国，两个代表团’立场对我们与北京和台湾的关系，对保持太平洋地区的和平都是最佳方案”。第二，相信台湾最终会默认“一个中国，两个代表团”类型的方案。但不能对联合国能否接受“双重代表权案”过分乐观。第三，美国一向是支持台湾的，急剧转变立场有损美国的名誉和威望。作为战术考虑，有必要继续反对“阿尔巴尼亚提案”并支持“重要问题案”，与此同时鼓励其他国家提出“一个中国，两个代表团”提案。最后，电报建议美国应公开宣称与中国政府进行直接接触，显示对中国加入联合国甚至安理会的兴趣。此举有助于美国寻求在台湾的地位和前途问题上与中国政府达成谅解。这一建议得到了尼克松政府的高度关注。

尼克松政府认为，“目前国共双方无疑都会反对‘一个中国，两张选票’的方案，但与其他方案相比，这一设计更接近双方的要求，同时也最符合美国的利益”。在中国代表权问题上，美国一直依赖于西欧、拉美、黑非洲和非共产主义亚洲国家的合作。但近年来，在“阿尔巴尼亚提案”上，美国失去了这些地区尤其是黑非洲的支持，“重要问题案”的支持阵营也不稳定了。美国认为，非洲国家支持中国政府获得席位的同时并不要求驱逐台湾。在此形势下，香港总领馆提出的政策建议正中美国政府下怀，国务院表示“我们对香港提出的‘一个中国，两个代表团’方案抱有浓厚的兴趣，这一方案可利用非洲国家的意向，并将‘阿尔巴尼亚提案’的发起者置于困境，最终我们仍可以进退自如。”

二、围绕“双重代表权”问题展开的美台交涉

美国预计台湾会强烈反对“双重代表权案”，便通过各种渠道对台湾当局晓以利害。1970年12月，美国国务卿罗杰斯在与国民党“外交部长”魏道明会谈中指出，对“重要问题案”和“阿尔巴尼亚提案”的努力效果不甚理想。自1961年以来，驱逐台湾接纳中国的方案第一次获得简单多数，“我们似乎不能阻挡这一趋势”。1971年1月，台湾重申了继续保有联合国安理会席位的重要性，他们提出，如果安理会席位被北京取而代之，这就“不是纯粹的意识形态问题，而关乎台湾的存在与否”。台湾认为最好保持现有政策，争取对“重要问题案”的支持。同时，台湾方面指出，肯尼迪总统曾宣称美国政府在“必要且有效”的情况下会在安理会动用否决权，想以此敦促美国政府将动用否决权作为防止台湾被驱逐的最后一道防线，对此美国并未表态。美国推断，如果能确保台湾在安理会中的席位，台湾有可能接受“双重代表权案”而放弃为“最坏的情况”负隅顽抗。

1971年1月25日，美台就中国代表权问题再次举行会谈。美方表示，在与台湾和其他主要政府会谈之前不会决定其政策。今年“重要问题案”的票数会非常接近，各国的反应不一。首先，各国对这一问题的考虑不仅限于确保本国利益，同时也顾及美国和台湾的反应；其次，许多政府在这一问题上不愿受外部因素支配，他们更多的是将这一问题纳入整个东亚和地区政策来考虑，与美国的关系则放在次要位置上，美国在中国代表权问题上的影响力越来越小；再次，一些在反对驱逐台湾这一立场上支持美方的国家也认为必须出台新方案才能解决问题，但尚未提出任何可行的方案。美国提醒台湾，重要的是面对现实而绝非一厢情愿。台湾认为，不能让多年的努力付之东流，固守“重要问题案”是最安全的方法。格林质问“故技重施是最简单的方法，但这是最明智的方法吗？”面对美国的紧逼，台湾当局表示，联合国席位之争是国共政治斗争的一部分，将中共拒于联合国之外，避免国际社会将北京认作是中国的合法政府，台湾“为此将不惜一切代价”。台湾深恐美国政策的变化会削弱台湾的国际地位，并为美国对局势的悲观而焦虑。美国则希望台湾能理解转变政策是不得已而为之，“双重代表权案”正是以确保台湾的联大席位为目的。美台之间的分歧使“双重代表权案”的可行性大打折扣。

1971年4月23日，蒋介石与美国特使罗伯特·D.墨菲（Robort D.Murphy）就中国代表权问题进行了会谈。墨菲转达了尼克松总统的口信，“今天的问题不是美国引起的，而是变化的世界局势和发展中的国际潮流造成的。尼克松衷心希望建立在互信基础上的美台传统友谊不要受到这些问题的影响，相反，双方应致力于寻求合作、共谋出路”。 美国再次正告台湾，如果不提出新方案，将面临“阿尔巴尼亚提案”通过、“重要问题案”失败的危险。美国现有的初步想法是用“双重代表权案”替代“重要问题案”，并且在“普遍性”原则下推出“双重代表权案”，并不强调国共双方哪一个是中国的唯一代表。蒋介石的要求是美国所提出的新方案必须既保护台湾在联大的成员国资格，也保护其安理会席位，二者是不可分的。这与美国想把联大席位和安理会席位分而治之的想法相悖。但美国表示任何新方案都不会涉及安理会席位问题。蒋对尼克松表示了信任，同意在确保台湾安理会席位的条件下与美国就新方案进行协商。

三、美国的战略考虑和台湾的被迫接受

尼克松政府在积极寻求替代方案同时，清醒地认识到台湾难逃被驱逐的命运，缓和对华关系却是关系到美国全球战略的大事。美国“对共产主义第二大力量的政策主要是使其扮演平衡第一力量的角色，要着眼于更为基础性的考虑而非局限在中国在联合国有一个或两个代表的问题上”。正可谓鱼与熊掌不可兼得，尼克松政府惟有对中国代表权问题进行战略放弃。权衡利弊后他们认为，使台湾同意接受美国为其设计的“双重代表权案”，是唯一可以减少危害程度，使美国全身而退的途径。美国的这一观点也得到了西方盟友的支持。

尼克松政府内部对中国代表权问题进行反复权衡后，认为要与美国的盟友充分协商后再确定具体政策，但其政策重心是美台关系和确保台湾席位。尼克松指出，台湾在西太平洋的战略地位十分重要，台湾是美国最忠诚的合作伙伴，如果要改变政策，一定要告知蒋并确保得到他的支持。美国政府判断，台湾“并不会撤出联合国，奔走呼号是为了国内舆论，最终还是会妥协的”。从美国的观点来看，他们不想被认为欢迎中共进入联合国，公开姿态还是尽力为台湾保住席位。

1971年5月29日《中央政治局关于中美关系的报告》中指出，在中美会谈中，中方应把握的方针之一是：我不主动提联合国问题，如美方提到联合国问题，我可明确告以我绝不能接受“两个中国”或“一中一台”的安排。一方面，中国政府在联合国问题上始终不愠不火，亮明底线；另一方面积极建立接触渠道并通过多种方式向美国政府和人民发出友好信号。

1971年4月6日，正在日本名古屋参加第31届世界乒乓球锦标赛的美国乒乓球队受到了中国方面访华的邀请。美国方面立即决定接受邀请。4月10日，美国乒乓球代表团和一小批新闻记者抵达北京，并受到热烈欢迎。美国乒乓球队访华一度轰动了国际舆论，“它有力地推动了正在发生重大变化的中美关系，终使中美和解在此后不久取得了历史性的突破。”中美的乒乓外交在联合国引起相当的反响，多数成员国认为这意味着美国在中国代表权问题上的政策会有所变化。与此同时，欲外交承认新中国的潜在国家也呈滚雪球之势不断增加。

1971年7月9日进行的中美会谈中，基辛格表示：“美国不再指责和孤立中国，美国将在联合国支持恢复中国的席位，但不支持驱逐台湾代表。”面对国务卿罗杰斯提出的如何对阿尔巴尼亚提案投票的问题，尼克松表示“如果我们一边靠近中共，一边却投票反对中共进入联合国，那我们看起来就像一群伪君子”。基辛格也认为，无法在缓和对华关系的同时保持原来排斥新中国的原则，既然中国进入联合国无法避免，美国只能在接受现实的同时反对驱逐台湾。

在美国政府的劝说下，蒋介石表示如果“重要问题案”会失败，台湾不会阻碍美国提出调整政策的设想，但安理会席位是台湾绝不能放弃的。1971年6月台湾又再次退让，提出“只要能保证安理会席位（不失），台湾可以接受美国的保台方案”，这样的态度印证了之前美国政府对台湾态度的判断，即不放弃安理会席位的条件下可以接受“双重代表权案”。美国虽然对台湾的理解和妥协表示了肯定，但始终不能保证确保安理会席位不出问题，在技术上很难否决中共进入安理会。对此，台湾表示，如果无法保证安理会席位，则会重新考虑中国代表权问题的立场，这已成为他们此时的政策底线。尼克松政府也看到了台湾的艰难妥协，接受“双重代表权案”是有悖于台湾一贯的“一个中国”立场的，这已经比预期默许的程度大了很多。不会有太多的妥协余地了。

1971年7月23日，美驻台湾大使与蒋经国举行了会谈。在美国敦促台湾尽快做出决定的压力下，蒋经国表示，台湾仍坚持蒋介石与墨菲会谈时提出的立场。他提出，联合国宪章中规定台湾拥有永久性安理会席位，对这一规定的改变不仅仅是程序性问题，应将安理会席位与联合国成员资格问题分别对待。美国多次重申如台方愿意，美国将固守原有的“重要问题案”对抗阿尔巴尼亚提案的政策，但因为欧洲国家的态度也发生了变化，美国不能确保放弃安理会席位的“双重代表权案”能成功，并要求台湾尽早做出决定。

在美国的恩威并施之下，国民党当局终于让步了。1971年7月26日，台湾提出了正式回复。台方经过长期考虑，同意美国的方案和结论，放弃原有的以“重要问题案”对抗阿尔巴尼亚提案的政策，不反对美国政府和其他友邦提出的不涉及安理会席位的“双重代表权案”，希望美国和日本政府不要提出或对涉及安理会席位问题的提案投票。至此，国民党当局在中国代表权问题上的立场已经完全退守到只要守住安理会席位，所有政策均由美国决定的地步。即便如此，美国政府也并不能为调整后的“重要问题案”和“双重代表权案”的通过作任何保证。

1971年10月25日联大进行表决。“重要问题案”以4票微弱差距败北。台湾代表在“阿尔巴尼亚提案”表决结果宣布之前，声明退出联合国。随后，“阿尔巴尼亚提案”以压倒多数获得通过，成为联合国大会第2758号决议。美、日处心积虑推出的“双重代表权方案”未经表决而成为废案。美国政府要保住台湾席位的政策失败了，最终丧失了对联合国中国代表权问题的主导权。

赵璐（1979-），女，河南郑州人，中共河南省委党校党建教研室讲师，历史学博士，研究方向为国际关系史、世界政党。