遏制司法工作人员职务犯罪之对策*——以加强检察机关的法律监督权为视角

重庆市人民检察院第一分院课题组

(重庆市人民检察院第一分院，重庆 401147)

近年来随着经济和社会的发展，司法工作人员犯罪呈现出整体上升的发展趋势。司法工作人员的犯罪既损害了国家工作人员公正廉洁的社会形象，又是一种危害性强、性质极其恶劣的犯罪。权力是国家行使其各项职能的必要手段，防治司法工作人员职务犯罪就必须对权力进行有效的监督和制约。只有对权力监督到位，才能避免权力失控的情形发生。长期以来以诉讼为代表的司法活动由于公开性和透明度不够，也容易滋生职务犯罪等渎职行为。有人提出，司法工作人员肆无忌惮的职务犯罪行为，是由监督机制的不健全和司法权力缺乏有效约束所致［1］。也有学者认为，对权力进行监督时，应注重权力的相对分散，反对高度集中的权力设定模式，以实现权力制约权力［2］。虽然目前对司法工作人员也不乏各种各样的监督，但是相关法规过于原则化、模糊化，也就使职务犯罪有了可乘之机。检察院作为我国的法律监督机关，其监督权无疑在对职务犯罪的预防中起着重要的作用。加强和完善检察机关的法律监督权，在遏制司法工作人员的职务犯罪中起着不容小觑的作用。

一、强化检察机关在立案环节的监督

由于公安机关的立案权的行使意味着刑事案件的启动，假设公安机关工作人员滥用职权，很有可能使罪犯逍遥法外。因此，立案环节一度成为司法工作人员职务犯罪的高发区。如“打黑除恶”行动中查获的，彭某1998年下半年至2009年8月间利用担任重庆市公安局渝中区分局局长、重庆市公安局副局长的职务之便，为重庆怡和物资(集团)有限公司董事长詹跃良、重庆大世界酒店有限公司董事长马当、重庆国程企业管理顾问有限公司法定代表人岳宁、重庆豪诚文化娱乐有限公司经理王小军等人提供帮助，并接受他们给予的财物多达数百万元人民币。身为高级警务人员居然为犯罪分子提供保护且从中收取利益，深刻地反映了我国刑事立案环节监控的缺失。只有强化检察机关在立案环节的监督，才能防止公安机关一家权力独大，才能预防公安机关工作人员为犯罪行为提供保护的可能。

(一)确立检察机关监管部门在职务犯罪案件侦查立案之初介入侦查

在侦查阶段，决定或者批准逮捕也是职务犯罪多发的环节。职务犯罪的侦查权是一种职务犯罪的调查权，它是实现法律监督职能的重要保证。近年来，司法工作人员职务犯罪手段隐蔽性更突出，案件情况也越发复杂化，这就对实践中改进侦查工作效率提出了新的要求。有学者曾经主张，只有建立健全监督工作外部沟通协调机制，适时介入侦查，才能力争从源头上遏制违法行为的发生［3］。

按照重庆市人民检察院第一分院侦查监督处《关于在办案重点环节加强内部监督的规定》，无论是侦查机关(部门)要求介入侦查的案件，还是侦查监督部门认为需要主动介入侦查的案件，均由分管检察长决定派2人以上介入。检察人员提前介入侦查过程中，不得擅自建议侦查机关撤案，不提请批准(决定)逮捕。处理建议意见须经部门集体研究、报分管检察长决定后，再以书面形式提出。这种做法为切实保证侦查监督部门办案人员正确履行职责起到重要的指导作用。

但是现行的审查批捕程序还不具有“诉讼”的形态，而完全是一种超职权主义的、行政化的单方面追诉活动。检察机关批准或决定逮捕一般只是进行书面审查，并不是必须听取嫌疑人及其辩护律师的意见，更不用听取被害人的意见。梅利曼教授指出:“诉讼权利的不平等以及书面程序的秘密性，往往容易形成专制暴虐制度的危险。”这种书面化、审批化、信息来源单一化的行政式的审批程序，其后果必然是程序神秘化、控辩失衡化、责任分散化。针对侦查立案之初存在的诸多侦查机关擅自撤案、不提请批准(决定)逮捕等情况，可以通过建立不捕听证制度和批捕上提一级制度来完善。

(二)建立不捕听证制度，增加批捕程序的透明性

基于检察机关对逮捕的审查应属于司法审查的本质特点，通过诉讼程序是实现司法审查的基本途径。诉讼的构成必须具备控方(原告)、承控方(被告)、听讼方(审理)等3个基本条件，检察机关只有在听取诉讼双方的意见后，才能对逮捕的合法性作出判断和决定。司法程序具有被动性、公开透明性、多方参与性和亲历性等基本特征。而在我国现行审查批捕程序中，只有控方(侦查机关)和承控方(犯罪嫌疑人)，审查批捕部门作为严格意义上的听讼方还没有形成。这种缺乏制约的权力必然导致滥用。因此，审查批捕程序的改革必须从权力制约入手，通过司法权的介入以形成对控诉权的限制。

规范审查批捕行为，当务之急就是要建立健全审查逮捕权的监督制约机制，推进审查批捕方式的诉讼化改造，形成控(侦查部门，包括公安机关的侦查部门和检察机关的自侦部门)、辩(犯罪嫌疑人及其律师)、审(检察机关的侦查监督部门)三方组合的诉讼格局，以确保行使审查逮捕权的检察官保持中立，依法独立、公正行使这项司法审查权。改革逮捕制度，必须建立抗辩式的审查批捕模式，要让逮捕的决定者获取更多的、更全面的信息，以便更好地判断是否具有逮捕的必要性，是否有必要羁押，可否可以采取取保候审、监视居住等非羁押性措施，做到兼听则明、居中裁决。

建立审查批捕公开听证程序，增设批捕听证程序能给予各方充分表达意志的机会，形成各方对逮捕过程的更为有效的参与和监督，实现对检察机关逮捕决定权的监督和公民权利的保护。听证制度中的公开、辩论原则有助于帮助检察人员听取多方面的意见，对证据材料进行详细甄别，可以帮助检察机关做出合理的决定，防止少数司法人员因个人主观上的原因和自身对案件理解上的偏差而出现做出错误决定的情况。并且有利于对检察机关逮捕决定权进行有效监督，防止权力滥用。在听证的基础上做出决定，是听证制度的重要内涵。通过公开听证的形式，让决定机关公开自己的事实认定、决定理由和根据，让当事人进行“面对面”的质证和辩论，这是一种有效的监督制约形式［4］。

(三)实行批捕提请上一级，完善职务犯罪的侦查逮捕方式

针对目前的职务犯罪审查逮捕方式，有学者认为，在职务犯罪侦查中，审查批捕的虚化是其中最为突出的问题之一［5］。不少学者还质疑检察机关逮捕决定权存在的合理性，有学者称:作为公诉机关的人民检察院，其职能在一定程度上与侦查机关具有同质性，在此情形下，人民检察院能否本着客观、中立的立场和态度，作出批捕与否的决定，显然令人怀疑。而这一缺陷在人民检察院的自侦案件中显得更为突出［6］。针对职务犯罪案件审查逮捕权的归属，学术界主要的观点有“维持现状说”、“转交法院行使说(司法令状主义和司法审查)”、“转由上一级检察院行使说”和“事后备案审查说”等［6］。

“转由上一级检察院行使说”比较可行。由上一级检察机关行使自侦案件的审查逮捕权，即地方人民检察院对直接立案侦查的犯罪案件适用逮捕措施，应报经上一级人民检察院审查决定。它符合我国目前的宪政体制，具有充分的法理依据，也具有可行性，改革的成本相对较小，是目前可选择的一种相对合理的制度设计。上一级检察机关行使自侦案件的审查逮捕权力与克服平行监督弱化的缺陷。检察机关在纵向关系上实行的“指令—服从”体制可以为上级检察机关对下级院进行有强制力的监督提供保证，从而对自侦案件的审查逮捕、立案和侦查活动监督构成强有力的制约。在制度设计方面，可以规定职务犯罪案件需要逮捕犯罪嫌疑人的，下级人民检察院必须提请上级人民检察院批准逮捕。这种由上级检察院决定批准逮捕，比起下级检察院决定逮捕多了监督的机制，少了恣意的因素。并且，在现有财政体制和人事体制下，上级检察机关不容易受到来自职务犯罪案件所在地的掌握检察机关人事权、财政权相关单位和部门的人为影响和干涉，也不易受下级院检察长和检察委员会的牵制，具有地位的独立性和超然性［7］。

二、实行不起诉听证制度，强化检察机关在起诉环节的监督

对犯罪人员来讲，一旦获得不起诉的法律结果之后，对今后的人身影响就降到了最低。实践中，不起诉权的运用也是司法人员职务犯罪的重要诱因。只有解决司法监督程序的缺失，才能保证犯罪分子能够达到应有的法律制裁，受到法律的追诉。因此建议建立不起诉听证制度，强化检察机关在起诉环节的监督。

不起诉案件的听证是指检察委员会对于审查起诉部门拟作不起诉决定的案件，以听证会的形式，公开听取被害人及其诉讼代理人犯罪嫌疑人及其辩护律师的陈述和辩解，听取公安机关及发案单位的意见的一种内部工作制度。我国在司法改革过程中，为限制不起诉权的滥用，有效监督权力的正当行使，检察机关办理不起诉案件制订和实行听证制度，很有必要。召开不起诉案件听证会，是实行不起诉听证制度的基本形式。

(一)听证程序的启动

日前，不少检察机关积极探索不起诉案件实行听证的制度，但由于缺乏统一的指导意见或规范性文件，在不起诉案件听证会启动的问题上做法不一。听证会的启动权力应当由谁来行使?各地检察机关的做法可谓五花八门。有的由审查起诉部门径直决定启动;有的是审查起诉部门向检察长或检察委员会报告后，由检察长或检察委员会决定启动;有的是在不起诉决定做出后，侦查机关或被害人、犯罪嫌疑人提出异议或申诉后启动。司法权是被动的权力，“司法权的被动性表现在整个司法程序非因当事人的请求不得启动，司法程序必须围绕当事人的请求事项来进行……。”检察权是司法权，具有司法权的被动性的共性，司法权的被动性体现在具体司法活动中，就是“不告不理”。举行不起诉案件听证会作为一种司法活动，它的程序启动同样应当遵循“不告不理”的原则，应当主要在应侦查机关的要求或当事人申诉情况下举行。

(二)听证的举行

对不起诉案件进行听证的基本程序中必须有4个重要环节:1)起诉部门案件承办人应当发言。发言主要围绕案件的来源及主要案情，起诉部门对案件定性的法律、证据及事实依据，拟作不起诉处理的依据和理由等。2)犯罪嫌疑人及其律师应当在场。他们应当就犯罪事实的认定、罪名认定、证据分析及拟作不起诉处理进行辩解或发表辩护性意见。3)然后承办人继续针对犯罪嫌疑人、律师的辩解作进一步的阐述和说明;犯罪嫌疑人及其辩护人提出新的意见。4)侦查机关代表和被害人及其诉讼代理人对起诉部门的事实认定和处理意见发表各自意见。经过双方的阐述和陈述，案件的事实及主要证据已公开展现出来。听证各方的意见也都公开表示。只有在各方充分论证自己的观点之后，作出的不起诉才是公平正义的。只有在全面审查案件事实和证据的基础上，作出的不起诉意见才是公开透明的。

三、完善人民陪审制度，加强检察机关对审判环节的监督

关于审判环节法官滥用职权的案例也不少，如重庆市高级人民法院执行局副庭长杨政受贿案。①2003年底，蒲茂梅因涉嫌非法经营罪被重庆市公安机关刑事拘留，蒲经人介绍认识时任重庆市高法审监庭副庭长的被告人杨政寻求帮忙。杨政即介绍渝北正义律师事务所律师王君为其代理案件。事后，王君为感谢杨政介绍业务，同时为了让杨政以后在办理案件时给予关照，在渝北两路将人民币7万元送给杨政。事实上，滥用职权背后隐藏着的是权钱交易。审判环节中，要严格控制法官的量刑权，监督法官对缓刑的正确适用。假自首和假立功情节在量刑过程中的使用，折射出司法工作人员的徇私枉法和对职权的滥用。加强在审判环节的司法监督，健全人民陪审员制度是一条有效的途径。扩大陪审员范围，进一步明确陪审员的职责，充分发挥人民陪审员的监督作用。

在现行人民陪审员制度中，一个最大的缺陷就是对于人民陪审员制度适用的范围没有明确的规定。现行人民法院组织法规定，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。即人民法院审判第一审案件，可以实行人民陪审员制度，也可以不实行，存在较大的随意性，影响了人民陪审员制度的正确实施。全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)第二条，继续对人民陪审员参与审判案件的范围作出了规定。根据该规定，人民法院审判社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，应当实行陪审制;对于刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件，人民法院也应当实行陪审制。但是，对于上述案件中适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件不实行陪审。应当承认，《决定》比人民法院组织法有了进步，但是这里还存在问题。人民法院审判社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，应当实行陪审制。但是哪些案件属于社会影响较大，《决定》对此未予明确，也难以明确，这就造成了规定容易实施难的局面。由于这样的弹性规定，对于案件是否属于社会影响较大的主动权就掌握在法院及法官的手里。

英国的陪审团制主要适用于刑事案件，在民事案件中，只有几类法律明文规定案件适用陪审制，如诽谤、欺诈、非法私禁、诱奸和违背婚约，其他案件法院有权决定不采用陪审。而美国的陪审制则几乎适用于所有刑事案件和诉讼标的较大的民事案件，当事人可以选择是否由陪审团进行审理。在法国，陪审制度仅存在于重罪案件的审判中。在我国香港特别行政区，陪审团参加诉讼的范围适用于最高法院和高等法院审判民事案件和刑事案件活动，以及死因研讯(死因裁判法庭)和有关精神状态研讯的活动。其他司法机关的审裁活动无须陪审团出席［8］。

因此关于什么样的案件、哪些类型的案件适用人民陪审员制度应该由立法予以明确的规定，只有这样才能使人民陪审员制度最大限度地发挥其监督职能。

关于人民陪审员的管理，中国司法中现有的做法是由人民法院对人民陪审员单独进行管理，人民陪审员也经常是由法院院长提请人大任命。由于人民陪审员的身份不同于法院的审判人员，他们是代表人民参加审判，实现管理国家的权利，故其本身并不属于法院人员。显然，这样的管理是不妥当的，况且这样的做法也有悖于权力监督与权力制约原理。因此，建议由人大常委会设立陪审员的专门管理机构，由该机构负责陪审员的产生、考核、津贴发放等管理事宜。具体也就是将辖区内所有具有陪审员资格的人员名单输入数据库，并对人民法院随机抽取产生的人民陪审员进行跟踪管理，具体管理人民陪审员在任职期间是否遵守工作纪律，有无故意或重大过失的失职行为等。对于陪审员为参加陪审工作而额外支出的费用或劳动，如加班工作、陪审期间的交通费和膳宿费等，应从国库内提出经费予以发放。此外，对公民无故拒不参加陪审工作应给予教育、警告、罚款、取消陪审资格等司法行政处罚。只有人民陪审员的各项制度得以完善，其职能得到保障，才能有利于其充分行使人民陪审员的法律监督的职能。

四、加强检察院对刑罚执行中的监督

2009—2010年重庆市查办的102件司法工作人员犯罪案件中，从判处的刑罚来看，轻刑适用比例大，附加刑适用比例小。通过研究发现，对司法人员判处的贪污、受贿等贪利型犯罪案件中，适用没收财产的比率非常低，明显低于其他刑事案件财产刑的平均适用比例，说明大部分司法工作人员犯罪主体都没有罚当其罪。这不仅严重削弱了财产刑的应有作用的发挥，而且极大地降低了对于司法工作人员犯罪的刑罚处置的严厉程度。

(一)加强对减刑假释等环节的监督

对刑罚执行活动中的职务犯罪进行监督，是法律赋予检察机关的职责。检察机关积极查办刑罚执行活动中的职务犯罪，既是惩治司法腐败、保障被监管人合法权益的客观需要，又是保证刑罚执行活动监督健康发展最直接、最有效的手段。有学者认为，由于实践中对于被处以管制、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯在执行刑罚时未给予足够的重视，对监外执行活动的监督也成为了检察工作中的一个薄弱环节［9］。基于减刑、假释、暂予监外执行等措施是刑罚执行活动中容易发生执法、司法不公情况的主要环节，今后司法实践中若要加强对刑罚执行中的监督，关键在于加强对减刑、假释、保外就医等的监督力度。其中，减刑是对犯罪人法定责任的变更，犯罪人应承担的刑罚是由人民法院依法判处的，故对其承担的刑罚的变更也应经法院依法裁判。假释不过是对犯罪人被判处刑罚的具体执行方式的一种改变，假释的决定权应交由司法行政机关行使。而对于减刑与假释等执行活动的监督必须通过检察机关的监督来实现。

(二)加强对民事、行政案件的监督力度

2009年，重庆市人民检察院第一分院及辖区基层检察院共查办法院系统职务犯罪案件14件涉及14人。可以说，民事执行是腐败重灾区，此次14名法官中有7名在执行系统任职。如果认为民事执行权是司法权，那么作为法律监督机关的检察机关就有权对民事执行进行监督，然而法院否认检察机关的监督权，所以检察机关对执行监督只能通过检察建议的形式进行，而且效果很难得到保障。

此外，现有的检察机关的民事、行政抗诉权只能针对已发生法律效力的判决、裁定，这就不利于检察机关法律监督权的行使。民事、行政裁判的执行作为诉讼的结尾，应当体现出司法的公信力。然而，各种原因造成的执行难使民众对司法的权威也产生了质疑。甚至民事、行政中的执行成为了司法工作人员职务犯罪最集中的阶段。

原重庆市第五中级人民法院审判委员会委员、审判监督庭庭长朱某民事枉法裁判罪就是一个典型。2005年底，重庆市临江物业发展有限公司(以下简称临江物业公司)、临江物业公司合川分公司与熊伦的房屋拆迁安置合同纠纷案在一中院再审。当年12月，临江物业公司的董事长刘海波请时任一中院审判监督庭庭长的被告人朱某帮忙，朱某表示同意。之后，朱某利用职务之便在再审中为临江物业公司提供帮助，并收受刘海波送的人民币1万元。2006年7月，一中院判决驳回熊伦的诉讼请求，事后，朱某收受刘海波送的人民币2万元。

基于此，实现对民事行政等案件的执行环节进行监督显得极其重要。今后的诉讼法律、法规应当明确检察机关进行法律监督的具体程序，扩大法律监督的范围，保证法律监督权的充分发挥。其中，对延长执行周期要有更明确的规定和约束制度，对执行中给当事人造成的损失应有更科学的赔偿机制。而且，检察机关的法律监督应该使办案人员树立起一种按照正当法律程序去裁判的意识，逐步减少枉法裁判及其他形式的违规办案发生为宜。司法实践中除了要加大执行力度以外，必要时也可以建立专门的执行机构。

(三)细化监督的范围、程序，使监督具有可操作性

细化监督的范围、程序，使监督具有可操作性，利于更好地发挥检察院的法律监督权。具体来说要做到:第一，要建立对在押人员释放后的回访制度、刑罚执行场所内开展职务犯罪预防工作以发现案件线索等制度。第二，逐步建立健全同侦查机关、审判机关、司法行政机关，以及检察机关内部的公诉、反贪、反渎等部门间的交流与合作。第三，借助于检察机关与新闻、媒体之间的沟通联系，排查职务犯罪线索。第四，建立案件复查制度。为了提高刑罚执行中查办职务犯罪案件的质量，还需要通过复查的方式，定期对办案质量进行审查。对于司法人员违纪违法和犯罪行为及时查处，绝不能姑息和纵容，不因违纪行为轻微而放纵，不因难以查处而退缩。对司法人员犯罪案件要及时公布，不忌讳莫深，重新树立司法人员对法律的敬畏感。

［1］张保来.司法工作人员职务犯罪探析［J］.江西社会科学，2001(5):144.

［2］莫尔.权力与腐败［M］.北京:新华出版社，2000:239.

［3］黄河.公诉工作中强化诉讼监督的主要内容与对策［J］.人民检察，2010(3):43.

［4］张兆松.审查批捕方式的反思与重构［J］.河南政法管理干部学院学报，2010(1):91.

［5］宋英辉.职务犯罪侦查中强制措施的立法完善［J］.中国法学，2007(5):16.

［6］陈光中，张小玲.中国刑事强制措施制度的改革与完善［J］.政法论坛，2003(5):127.

［7］印仕柏.职务犯罪案件审查逮捕方式的审视与重构［J］.中国刑事法杂志，2008(11):87.

［8］朱国斌，黄辉.香港司法制度［M］.郑州:河南人民出版社，1997:251.

［9］袁其国.监所检察工作中强化诉讼监督的重点与措施［J］.人民检察，2010(3):44.