贯彻科学发展观做大做强我省地方铁路的战略思考

刘乃成

（黑龙江省铁路集团有限责任公司 黑龙江 哈尔滨 150000）

地方铁路是由地方政府投资建设、经营、管理，或以地方政府为主，与国家、企业合资建设，共同经营管理的铁路。《铁路法》规定：“国家重点发展国家铁路，大力扶持地方铁路的发展”。由于地方铁路主要集中在边远欠发达地区，且为国铁线路的支末端，承担着为区域经济发展和社会服务的综合运输任务，因此可以定义为地方经济发展的基础性产业，也是国有铁路的延伸与补充，是国家铁路网的重要组成部分。

一、我省地方铁路发展历程

截止2010年末，我省地方铁路主要有四大部分组成：一是省铁路集团公司所属的6条线路，含嫩黑线（嫩江至黑金，176公里）、桦阳线（桦南至向阳山，36公里）、友宝线（友谊至宝清，60公里）、绥东线（绥阳至东宁，100公里）、林碧线（林海至碧水，115公里）、成宾线（成高子至宾西，28公里），全长515公里；二是黑河铁路（集团）公司所属的北黑线（北安至黑河），全长241公里；三是同江铁路公司所属的向哈线（向阳山到哈渔岛），全长82.4公里；四是省龙煤集团所属的鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河矿业分公司的自营线路，全长834公里。

我省地方铁路始建于上世纪五十年代末。在贯彻总路线，实施大跃进，各地为解决交通瓶颈问题的背景下，全国出现了“大中小并举，钢（轨）铁（轨）并举，高中低标准结合，土洋结合，边运边改边建”地方铁路建设热潮。黑龙江省也开始建设桦南至向阳山线、亚沟至沙河线、克东至宝泉线、勃利至七台河线，还有林碧线、福前线、鹤北线、塔韩线等。进入上世纪六十年代初期，由于贯彻“调整、巩固、充实，提高”八字方针，一些仓促上马、盲目建设或过于简陋的“土铁路”被拆除或停建，但运距较长，吸引范围较广，设备较为齐全的线路在调整中得到巩固加强，有的移交铁道部，发挥了主动脉作用，如我省的林碧线、勃七线、福前线。进入二十世纪七十年代，由于文化大革命影响，我省地方铁路建设基本处于停滞状态，仅有桦阳线1970年9月重新开工，1972年10月通车运营。

上世纪八十年代，随着改革开放的不断深入，迫切需要铁路运输有一个与之相适应的历史性大发展。1984年，国家提出“坚持以地方为主，国家酌情补助的原则，实行以路养路，以路建路的政策，加快地方铁路建设”。我省地方铁路建设按照“因陋就简，固本简末，先通后备，逐步完善”的原则，复建了嫩黑线和北黑线；以后又陆续建设了友宝线、绥东线、向哈线、成宾线等。其显著特点：即用改革的办法解决建设中的难题。如采取多渠道集资入股办法解决了资金、设备不足问题；采取计划与市场相结合的办法解决了建设物资短缺问题；采用自力更生、自行设计、自行施工的办法延伸了嫩黑线，创造了当年施工、当年运营、当年见效的好成绩。2000年以后，又对既有线路进行大规模技术改造、提档升级，达到了国铁Ⅱ级标准。同时还规划了前抚线（前进镇至抚远在建）、档密线（档壁镇至密山）、宝迎线（宝清至迎春）和黑龙江铁路大桥（黑河）、同江铁路大桥（同江），以及东宁至乌苏里斯克国际铁路大通道。

我省的地方铁路对国民经济发展起到了积极促进作用。多年来，我省虽然有国家铁路5000多公里，但交通运输始终是薄弱环节，按土地面积测算路网密度在东北三省最少。自从地方铁路建成后，大大地缓解了上述矛盾。一是增加运量，2010年货运量达850万吨之多，客运量近100万人次，对促进我省边远地区资源开发、旅游贸易、经济技术合作起到了重要作用。二是促进了运输结构合理化。我省煤炭、铜矿、石灰石、大理石、珍珠岩等虽储量丰富，但由于始终采用汽车运输，成本高、运量少，开发速度缓慢。嫩黑线通车后，不仅解决西部地区从远隔千里之外东部地区调运煤炭问题，还缓解了国铁滨州、滨绥线运能紧张状况和哈尔滨铁路枢纽的压力，还大大缩短了平均运距，按黑宝山煤矿产量计算，每百万吨年节约运费4000余万元。三是为边远地区经济发展提供运输条件。我省是粮、煤、木、油等资源大省，改革开放以来，经济发展较快，特别是进入二十一世纪，G D P每年均在两位数增长。但是，发展不平衡仍然是制约我省经济发展质量的主要矛盾，因此首要任务是改善沿边地区、老少边穷地区的交通运输条件。对此，我省“十二·五”规划强调，要重点抓好能源和交通基础设施建设。因此，加快黑龙江省地方铁路网络建设，已成为各级政府的重要任务之一，更是广大地方铁路职工义不容辞的责任。

目前，我省地方铁路在创造社会效益的同时，企业自身效益也得到了大幅度提高。以省铁路集团公司为例，近五年，主要经济指标均以两位数速度增长，2010年运量和收入再创历史新高，安全形势进一步稳定。全年完成运量714万吨，实现收入2.5亿元，实现利税4,350万元，净资产收益率4.95%，国有资产保值增值率达到105.3%。

二、企业竞争力现状分析

省铁路集团公司是集投资、建设、运营于一体的地方铁路运输企业，其前身是省地方铁路局，2006年改制为省国资委控股，哈尔滨铁路局、中国铁路建设投资公司参股的有限责任公司。建路27年来，经历了改革初期计划经济向市场经济转型的艰难起步阶段，渡过了国有企业改革探索的艰难时期，目前已进入可持续发展的新阶段，企业自身实力也得到了不断提高，在激烈的市场竞争中形成了一定优势：

一是产品优势。省铁路集团公司的运输品类90%是煤炭、木材、粮食、石灰石等原字号产品，此类运输需要较长的经营培育期，我们已经渡过了这个艰难阶段，同时形成了富有地铁特色的运营“品牌”。尽管近几年国家采取了有保有压的产业政策，但货运量还是持续攀升，这对企业今后又好又快发展奠定了坚实基础。

二是“龙头”优势。省铁路集团公司在多年建设和运营中已占据了全省行业龙头地位，在全国同行业亦排名前列，且具有后续发展优势。所属的6条线路幅射区多在资源富集区，市场需求旺盛，货运输出量大，服务年限长，发展潜力大。而且，国铁和地铁大宗物资500公里以上运输距离的相对垄断地位短期内还难以消除，这是其它运输方式难以企及的。

三是技术优势。铁路运输企业的技术优势主要体现在装备上。省铁路集团公司截止到2006年末，累计投资11,506万元，改造线路187公里，使嫩黑线、桦阳线达到国铁Ⅱ级线路水平；投入3,670多万元用于牵引动力更新换代，全部实现了机车动力内燃化，通信光缆化，调度微机化，牵引定数已由以往的1,100吨增加到2,870吨，嫩江公司被列入铁道部国地铁调度统一指挥系统实现无缝对接的试点单位，这在我省区域内是第一家。

四是人才优势。省铁路集团公司的专业人才与国铁比相对弱一些，但与矿铁、森铁和其他市县的地方铁路相比，其优势要强得多，我省既有的地方铁路（黑河地铁除外）的开发建设和经营管理都是由集团公司作为一级法人实体独立完成的，先后修建了嫩江至黑宝山、友谊至宝清、绥阳至东宁、黑宝山至金水和宾西至成高子5条铁路。经过20多年的发展，形成了一支具有丰富铁路建设和经营管理经验的专业队伍。

五是管理优势。1996年以来，省铁路集团公司制定了160万字的《黑龙江省地方铁路管理规范》，第一次确定了劳动、物耗、成本等定额，形成了具有地方铁路特色的工作标准、作业标准、管理标准和技术标准。2000年以后，又陆续出台了财务、资金、成本、资产、运输、设备、安全、人事、工程等10余类180余项管理制度和办法，企业管理基本达到横向到边、纵向到底，覆盖生产经营全过程，实现了“生产经营分权化，资本运营集权化”。

三、影响企业发展的主要障碍

发展理念需要提升，发展思路需要拓展。从纵向看，龙江地铁能有今天这样的规模已实属不易。如果从横向比较看，无论是速度、规模还是效益都不尽人意，从未来趋势看，我们的发展空间已经到了极限，对这一现状，我们必须要有冷静的、清醒的认识。阻碍我们发展的关键性症结在哪里？瓶颈问题是什么？回答是：关键性症结是规模，瓶颈问题是资金。企业没有规模，不但本身抗风险能力弱，而且难以放大资产效应，缺乏融资能力，单纯靠自身积累，又很难快速发展起来。因此，可以说规模和资金是一个问题的两个方面。北京市把市监管企业中资产最优良的北京京能集团、医药集团、首发集团整合起来，组建了国有资本经营管理中心，其直接目的就是为了搭建航母级的超大型投融资平台。又把13户企业划入该中心。资产总量达5000亿元以上，成立后不到两个月就获批发行中期票据100亿元。上海市组建了以城市基础设施建设为主的上海久事公司、上海城投集团两大公司，又由这两个公司出资，组建了以轨道交通建设为主的注册资本金达360亿的上海申通集团。久事公司和城投集团也凭借其资产规模和信用，分别获批50亿中期票据，目前，这三个公司作为上海市基础设施建设的三大投融资主体、重大项目建设主体和城市运营主体，资产总量已经从最初的687亿发展到目前5400亿元。所以说，有规模才有信用，有规模才能产生效应。只有做大，才有可能做强。当然，我省国有资产状况及质量与京沪两市不可相比，但是，这两个例子证明，龙江地铁未来的发展必须用更宽广的视角、更开阔的思路来谋求做大的途径。

投融资主体缺位，平台主渠道作用未能得到充分发挥。铁路建设属于资金密集型项目，单纯依靠政府财政出资难以成行，应当走“政府主导、多元投资、市场动作、滚动发展”的路子。这是因为：一方面，铁路建设公益性强，涉及面广，社会效益远远大于经济效益，离开政府主导，完全靠市场化运作，目前很难做到。另一方面，政府主导需要有出资人代表作为投融资载体和平台，行使政府投资管理权，融资承债权，引资谈判权，运营话语权。在这方面，江西省做大做强地方铁路建设投融资主体的经验很值得我们学习借鉴。目前，我省省属层面融资平台有5个（黑龙江省龙财资产经营有限公司、黑龙江省投资总公司、黑龙江省电力开发公司、黑龙江省交通厅、黑龙江龙兴国际资源开发集团有限公司），是省政府与国家开发银行共同确定的借贷主体，但专门从事地方铁路建设的投融资平台目前尚属缺位。因此，融资渠道窄，融资方式单一，从而导致建设资金瓶颈问题始终未能解决。所以，落实“省部协议”，加快我省地方铁路建设，单纯依靠各级财政出资本金或担保贷款，路子将越走越窄，压力将越来越大，回旋余地也将越来越小。鉴于上述情况，明确投融资主体，搭建铁路建设投融资平台，积极拓展融资渠道和融资方式，充分发挥融资功能最大化，减轻省本级和各级财政投融资担保压力势在必行。

行业管理体制欠缺，企业不能完全按照市场规则运营。一方面，地方铁路请配车受国铁制约。目前，全国运用车兑现率仅在60%左右，而我省处于全国铁路网末端，又是资源大省，造成哈尔滨铁路局长期运用车不足，兑现率仅在30%左右。地方铁路长期处于淡季无货有车，旺季有货无车的窘态，无法形成均衡运输，运力运能浪费很大。另一方面，受国铁体制改革影响。近年来，铁道部采取“抓大放小”政策，抓干线铁路、高速铁路及城际铁路，对地方铁路政策扶持已无力顾及，原来每年5亿元的地方铁路专项发展基金已经取消。下一步，铁道部管理体制改革的思路是以“区域划分”为主，辅以“网运分离“，在全国几大区域组建铁路集团，同时成立专业运输公司，共同组成铁路运输系统。届时，对集团公司的运输组织和调度指挥将造成直接影响。此外，地方铁路运价管制过死，完全由物价部门统管，企业无法按成本核算和市场供求状况上下浮动，在一定程度上影响了企业效益的提高。

省内地方铁路管理体制不顺，隶属多元化，难以形成合力。全省地方铁路资源共三块8条线838.5公里，资产规模29.24亿元，再加上龙煤集团4个分公司的矿铁，线路里程达1672.5公里。由于我省地方铁路、专用铁路、合资铁路较多。矿铁、森铁以及黑河地铁、同江合资铁路，再加上省铁路集团公司，形成了条块分割的管理体制。因此，缺少统一规划、统一管理，形成了“三多三争”的不良局面，即：“多头对上、多头对外、多头对国铁，争项目、争资金、争车流”，使我省出资建设的铁路企业，形不成拳头与合力，造成资源浪费，尤其在项目建设上缺乏统一规划布局，各地市都争报项目，但立项、资金来源、建设方式与主体，相关政策等均不明朗。由于受不同利益驱动，8条线发展很不平衡，亏损的多，盈利的少，负债的多，有实力的少，地方铁路整体优势难以发挥，资源优势不能互补，建设布局互不对接，无法形成规模优势。

企业规模小，路网结构不合理，运输产品单一。目前，省铁路集团公司的资产总额12.26亿元，政府投入的资本金1.2亿元，其余是靠举债和滚动发展积累的。1996年以后省政府一分钱没有投入，但同时集团公司又承担3条线建设，友宝线60公里1.72亿元，绥东线100公里4.9亿元，黑金线20公里5,000万元，自费改造嫩黑线、桦阳线187公里1.15亿元,自筹3,670万元购置内燃机车等，虽然尽了很大努力，但自有运营的线路里程还不到全省铁路的十分之一，而且分布在全省一些边远地区，呈“单、散、边”状态。由于三条线分布在边境地区，其它线分布在边远地区，都是断头线，单向运输，没有形成网络，所以发送货物量多，到达货物量少，没有过货量，相比之下运输成本比国铁高。另外，产品结构不合理。多年来单一经营货运（不含北黑线），市场空间狭小，铁道部对开通客运安全评估要求高，工作推进缓慢。前几年，我们制定了两条客运方案，省政府也召开几次协调会，要求开通宝清至哈尔滨的旅客列车，但按安全评估标准，尚需投入500多万元进行整治。为了节省投资，集团公司抽调各公司骨干200多人自己干，已于2008年底结束。

四、企业今后发展思路

科学发展观的第一要义是发展。为贯彻落实省委、省政府关于“交通先行、铁路为要”的决策，积极应对国铁管理体制改革，我们必须紧紧抓住历史性机遇，实现跨越式发展。总的指导思想是：以深入学习实践科学发展观为统领，围绕我省建设八大经济区战略，坚持社会效益和经济效益兼顾，外延与内涵发展并重的原则，转变发展模式，转换经营机制，化解体制性障碍，把铁路集团公司打造成管理科学、运营规范、机制灵活、法人治理结构完善，集地方铁路投融资、铁路建设、运营、管理一体的专业化大集团，在我省地方铁路发展中起主导作用，为全省社会经济又好又快发展作出积极贡献。今后一个时期战略目标是：搭建三个平台，整合地铁企业，落实省部协议项目，开通客运线路，规划出海大通道，培育上市公司。届时，铁路营运里程将达到1,000余公里，年运输货物量将达1,000万吨，年输送旅客500万人次，资产总额达30亿元，年运输收入达5亿元，实现利税8,000万元。

搭建三个平台。为完善省铁路集团公司的功能，应考虑重新调整组织运行模式，拟成立地方铁路投资公司、地方铁路建设公司和地方铁路运营管理公司，这三个公司作为政府管理地方铁路的载体，分别负责地方铁路的投融资、规划建设和运营管理。在管理模式上，集团与各公司以资产为纽带，建立子、控、参公司管理体制，各公司均为独立法人实体，自主经营，自负盈亏。铁路投资公司专门承担地方铁路项目的规划、投融资和资本运营；铁路建设公司是地方铁路项目建设的主体，负责建设时期的概算审核、技术标准、工程质量管理、工程预决算编制等；铁路运输管理公司负责省管铁路日常运输组织和经营管理。集团公司的盈利模式主要通过货物位移产生的周转量，按成本扣除法计算所形成的利润。同时为与国铁未来改革管理体制相适应，集团公司还将通过减少管理层次，缩短管理链条等方式，提高效率，降低成本，提升核心竞争能力。同时，还可考虑以下两个方案，一个是整合现有的省属1-2家投资平台公司，将其作为铁路建设投融资主体，行使政府出资人代表权力，对外积极拓展融资业务，作为政府承债主体，把政府意图和决策转化为投融资主体的行为。另一个是借鉴江西省经验，在省铁路集团公司基础上重新组建省铁路建设投资集团公司，专门作为我省铁路建设投融资主体，履行省政府实施“省部协议”出资人代表职责，行使投资管理权、融资承债权、引资谈判权、运营话语权。不论是哪整种方式，新整合的投融资平台（公司）即要做大，又要做强。做大是指资产规模，资产总量应在100亿左右，净资产超过50亿元，这样仅从商业银行抵押贷款就可达20-30亿元，同时也具备了发行企业债券、铁路建设债券和利用其它金融产品的条件。做强是指盈利能力，在定位上既要虑内涵又要着眼外延。内涵方面以投融资为主攻方向，保证铁路建设资金的落实。外延方面以创业获利为目标，拓展投资领域，可以涉足股权、期货、证券市场，还可以进入土地开发、资源开发和铁路运输相关领域，以时间差、短平快、获利高为目的，为投融资主体生存、发展奠定坚实基础。还可以提高利用住房基金、养老基金和社保基金的信用程度，为实现融资功能最大化铺平道路。

整合地铁资源。第一考虑重组黑河地铁。黑河地铁资产规模大（运营里程241公里，资产总额9.2亿元），设备设施优良，地处对俄口岸，后发优势明显。虽然目前经营处于低谷，但重组成本较低，障碍较小，总体上利大于弊，只要政策到位，管理到位，经过3-5年的努力就会渡过困难期。第二如有可能整合矿铁资源。龙煤集团煤炭运输专用线年运量4,000多万吨，运输收入也相当可观。第三考虑整合同江铁路。地方投入部分可承债划拨。如能实现上述三项整合，我省地方铁路运营总里程将达到1670公里，占全国地方铁路三分之一，年货运量达到4,000万吨以上，排全国地方铁路第一位，运输收入可达10亿元以上，利税将实现1.1亿元以上，可初步形成行业比较优势。一是能进一步增强投融资功能。整合后，资产总量将达到50亿元，在资本运营、利用多种金融产品、投融资和建设项目上，将发挥出单体公司不可比拟的作用。二是能形成管理效应。对内形成统一规划、统一管理、统一运营，做到设备、技术、人才、资金、管理经验的互补，形成投资、建设、运营的整体优势，特别是在与国家有关部门和铁道部、哈铁局的协调中提升话语权。三是能形成运输路网，提高运营效率。例如省铁路集团公司管辖的嫩江公司和黑河铁路公司同在黑河市区域内，整合后，嫩黑线（嫩江至黑金）与黑河铁路中间域为矿产资源富集区，仅探明的煤炭储量就达4亿吨，还有丰富的铜、硅矿藏，如果进一步规划由金水（省铁路集团所属）至黑河约130公里的新线建设，形成黑河—金水—黑宝山—嫩江—讷河—富裕—北安—龙镇—孙吴—黑河环线，与我省目前规划的铁路交通网齐齐哈尔—古莲、韩家园子—呼玛—黑河线，共同形成我省西北部环状铁路运输构架，对我省西北部经济发展将产生积极影响。整合的方式可采取资产划拨和相互参股的方式进行。

实施“省部协议”项目。根据“省部协议”，我省未来3至5年将与铁道部共同投资建设铁路项目38个，总投资2,400亿元，其中我省资本金投入580亿元。从铁路发展前景看，机遇难得，形势喜人，对拉动我省经济发展将产生积极作用。但从目前我省实际看，铁路建设全面出击，不仅财力、还贷等压力加大，同时还会因为成本、效益因素而导致资源浪费。因此，应围绕省委、省政府确立的“八大经济区”发展战略，把握好量力而行、尽力而为、突出重点、分步实施的原则，分清轻重缓急，分层次推进。对一些边支线，10年内人流、物流形不成运量和效益的可考虑缓建；对专门用于旅游观光，距国铁线50公里左右，属于国铁线路吸引区范围内的，可考虑不建或往后排；对经济发展起直接拉动作用，为“八大经济区、十大工程”配套服务，且投资少，见效快，地方积极性高的，可考虑市场化运作或地方政府作为建设责任主体优先开工建设。比如，适时动工兴建宝迎铁路。2004年，宝清县引入了山东鲁能集团的超大规模煤电化工项目，该项目位于宝清县东南部朝阳乡，距县城37公里，项目一期计划投资195亿元，建设年产1,100万吨的煤矿、2×600万千瓦坑口电站和180万吨煤化工甲醇，现已被列为全省重点推进项目和发展规划。集团公司将适时启动宝迎铁路至朝阳段37.6公里铁路延伸工程。该项目预计总投资4亿元，一年多即可完工，合作方式正在与有关单位协商。

继续推进出海大通道建设。从本世纪初开始，随着东宁铁路的开工建设，省铁路集团公司就集中力量对筹建东乌国际铁路进行了充分调研，并形成了可研报告。东乌国际铁路位于我国黑龙江省东宁县和俄罗斯滨海边疆区乌苏里斯克境内。筹建该铁路是从黑龙江省地方铁路的绥阳至东宁线的东宁站接轨，然后向东从三岔口出境，经俄罗斯勃尔塔夫卡、新格奥尔耶夫卡、波克罗夫斯基等地与乌苏里斯克站相连。该铁路建成后，在国内可通往牡丹江、哈尔滨等地，在俄罗斯可直接到达远东铁路最大的编组站乌苏里斯克，从而与俄罗斯西伯利亚大铁路相接，可通往海参崴、东方港、纳霍德卡港及哈巴夫斯克等地。如果这个项目得以实施，将形成东宁至乌苏里斯克，绥芬河至乌苏里斯克一点双向，各有侧重的铁路运输格局，对缓解绥芬河至格罗迭科沃铁路口岸压力，对促进我省对外贸易和拉动地方经济发展将具有十分重要的意义。对此，原省长宋法棠、张左己均与俄罗斯滨海边疆区长官进行了会晤，并达成意向性协议，还召开了两次高层研讨会，也得到了国家有关部门的支持，因此我们要在原工作基础上继续探索推进。此外，同江铁路大桥、黑河铁路大桥建设项目，也要继续研究探讨推进的办法和措施。目前，关于辟建东宁危险化学品专用铁路口岸的项目已形成了初步调研报告，从扩大对俄贸易战略升级的视角看，从我国对俄铁路口岸布局和专业化换装能力看，也是十分必要的。

适时开通客运。2004年以来，地方铁路经济吸引区物流与客流量不断上升，为满足经济发展和人民群众对铁路客运日益增长的需要，集团公司成立了客运课题组，分别到国内同行业调研，对东宁、金水、宝清等地区铁路客运需求进行动态跟踪调查，并制定了开行方案。随着国铁客运升级提速，直达特快列车增多，中间站停留减少，地铁作为国铁补充，开行普通旅客列车，承担拾遗补缺功能，满足大众化低档消费需求，既为双方创造收益，又为百姓出行提供便利，是国地铁共赢的举措。同时，我们也多次到哈尔滨铁路局沟通，到铁道部运输局汇报，得到有关部门及领导的认可，编制完善了“金水经嫩江、齐齐哈尔至哈尔滨”和“东宁经牡丹江至哈尔滨”两对普通旅客列车方案和《经济效益评估及上座率预测》，并上报省经委和铁道部运输局。目前，此项工作仍在推进中。

培育嫩江公司上市。进军资本市场是我们多年的夙愿，近两年已做了大量的前期准备工作。在产业政策、主体资格、财务指标、法人治理结构，以及独立性、关联交易、同业竞争、后备项目、发展前景等方面进行了详细论证和必要整改，并与有关保荐商接触咨询，待条件成熟时择机申报上市。