试论我国食品召回法律制度的完善

2011-08-15左媛

重庆与世界 2011年3期

关键词：安全法义务食品

左媛

（山东科技大学，山东青岛 266510）

试论我国食品召回法律制度的完善

左媛

（山东科技大学，山东青岛 266510）

食品召回制度是食品监督管理的重要手段。《食品安全法》正式确立了我国食品召回制度，但是实践效果却不甚理想。分析了我国食品召回法律制度存在的问题，在介绍西方发达国家的先进经验的基础上，提出完善我国食品召回法律制度的几项具体措施：完善食品召回立法、加强政府部门监督力度、建立食品安全标准和安全检验检测体系、建立食品召回责任保险制度。

食品安全；食品召回法律制度；食品监督管理

“民以食为天，食以安为先。”“安全”是食品进入流通和消费领域所应具有的最基本的条件。然而，近几年来，我国食品安全恶性事件层出不穷，食品的安全状况与人们的要求之间存在着巨大的反差，食品安全问题已经成为人们最关注的社会焦点问题之一。食品召回制度就是维护消费者利益的机制之一。我国原有食品卫生和质量管理立法中并无召回制度的规定，直到2009年2月28日通过的《食品安全法》在法律层次上确立了我国的食品召回制度，但这一制度存在进一步完善的必要。

一、我国食品召回法律制度及存在的问题

（一）《食品安全法》中召回制度的基本规定

《食品安全法》从召回义务和法律责任两个方面确立了我国的食品召回制度。

1.食品召回义务及其履行

《食品安全法》第五十三条规定，国家建立食品召回制度。其实施主体为食品生产者和经营者。食品生产者的召回义务主要体现在：停止生产；召回已上市销售的食品；通知义务；记录义务；补救、销毁义务以及报告义务等。食品经营者的召回义务主要体现在：停止经营；通知义务；记录义务等。相比较而言，生产者的义务明显重于经营者，食品生产者是召回义务的主要主体，食品经营者是召回义务的协同主体［1］。召回的客体为不符合食品安全标准的食品。召回的方式包括主动召回和强制召回。主动召回是食品生产者和经营者主动采取的，而强制召回是在监管部门介入的前提下对法定召回义务的一种强制实施方式。从召回义务的内容来看，它不仅包括召回行为本身，而且还包括停止生产和经营义务、通知义务、记录履行情况义务、保存资料义务、危险排除义务等附属义务。召回义务的履行，就是食品生产者和经营者对这一系列义务的具体落实。

2.食品召回义务的法律责任体系

《食品安全法》规定，违反食品召回义务将会产生行政责任、民事责任和刑事责任，并且规定民事赔偿优先。这就构建了相对完备的食品召回义务法律责任体系。

《食品安全法》第八十五条规定：食品生产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止不符合食品安全标准的食品后，仍拒不召回或者停止经营的，应当承担没收违法所得、违法经营的工具、设备原料等物品、罚款和吊销许可证等行政责任。第九十六条规定了食品生产经营者的损害赔偿责任和惩罚性赔偿责任。第九十八条规定了构成犯罪的食品生产经营者的刑事责任。第九十七条关于民事赔偿责任优先的规定不仅体现了国际公约相关内容的要求而且与我国总体立法精神相符合。

（二）我国食品召回法律制度存在的主要问题

1.还存在一些立法空白。2002年上海市通过的《上海市消费者保护条例》首次明确提到产品召回。2007年国家质量监督检验检疫总局颁布的《食品召回管理规定》也只是一个位阶较低的部门规章，直到《食品安全法》的颁布施行，我国才真正从法律意义上确立了食品召回制度。但是，仅此一部法律对法律召回的具体实施是远远不够的，诸如召回的产品种类、召回食品检测的统一标准，以及召回的法定程序等相关配套的法律制度急需尽快制定。

2.政府部门职责重叠。《食品安全法》规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门都是食品召回的监管部门，这就不可避免地会导致职权相互冲突，容易形成各自为政的局面，而出现问题时，又容易出现互相推诿的现象。

3.食品安全召回标准不明确。我国《产品质量法》第46条对“缺陷”规定为：“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，指不符合该标准。”由此可以看出，我国产品质量法对缺陷有两个标准：一是“不合理的危险”，二是“不符合强制标准”，而且强制标准优先适用。强制性的标准易于被掌握和运用，减少主观臆断，可操作性强。但是其制定是由某段时间的科技水平决定的，不能覆盖产品的全部安全性能指标。食品作为一种特殊的产品，其品种和安全质量状况处于不断变化之中，所以，其缺陷标准更应当是动态的。我国食品召回的客体为“不符合食品安全标准的食品”，而我国并没有科学统一的食品安全标准体系，目前的食品安全标准存在着数量少、政出多门、标准重叠、相互矛盾等问题，并不能真正起到严把食品安全关的作用，食品市场中普遍存在着“食品按照标准合格但是并不安全”的问题。

4.食品召回责任保险制度欠缺，食品召回成本高。根据《食品安全法》的规定，食品召回的成本由食品生产者和经营者承担。“对于食品企业来说，和其他紧急事务或灾害相比，产品召回更可能是一种危机。”［2］我国食品生产企业规模相对较小，抵御风险的能力较差，在没有食品召回责任保险制度下，大都难以承受食品召回的高额成本。这就降低了生产者主动实施召回的可能性，从而导致不安全食品的危害风险增加。

二、主要发达国家和地区的食品召回法律制度经验介绍

美国、欧盟等国家和地区的食品召回法律制度起步早，现已逐渐成熟，对维护食品市场秩序和消费者安全和健康发挥着至关重要的作用。综观各种食品召回法律制度，无论何种历史背景、饮食文化、经济发展模式，都是力图实现“从农田到餐桌”的全程管理与控制，在这种全程管理与控制下，欧美等国的食品质量安全有了很大的提高。它们有各自的优势，但是也有着共同的特点可供我们学习和借鉴。

（一）食品召回法律体系完备

欧美各国在食品安全法面都制订了详细的法律法规，食品召回的监管机关、主体、条件、程序、法律责任以及食品的质量标准、检测方法等相关制度都以法律形式予以明确的规定［3］。美国食品召回的法律依据主要有《联邦肉产品检验法》《禽产品检验法》《食品、药品及化妆品法》《消费者产品安全法》等法律。同时，还以法律的形式确定了严格的食品召回法律程序和食品召回级别及其各自的召回规模、范围。欧盟为了统一和协调区域内部食品安全监管规制，30多年来陆续制订了《通用食品法》《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规，形成了相对成熟的法律保障体系。2000年初，欧盟发表了《食品安全白皮书》，提出了包括食品安全政策体系、食品法规框架、管理体制、食品安全国际合作等在内的80多项保证食品安全的基本措施，成为欧盟及其成员国完善食品安全法律体系和管理机构的基本指导文件。完备的法律体系使欧美各国在进行食品召回监管时有法可依，能够科学合理并按照法律程序迅速处理食品风险，有效预防重大事故的发生。

（二）政府监督体系高效

政策的生命力在于执行，法律制度也是如此。如果没有高效的监管体系，再完善的法律制度都没有任何意义。在美国，负责食品召回的是农业部食品安全检疫局（FSIS）、食品和药品管理局（FDA）。FSIS主要负责监督肉、禽和蛋类产品质量和不安全产品的召回，而FDA则主要负责FSIS管辖以外的食品的召回。这两个部门职责明确，互不交叉，分工合作，在食品召回的全过程中起着关键的作用。欧盟则只设立一个独立的食品管理部门，由这一机构对食品的生产、加工、销售、消费全过程进行监管，食品的召回统一由这一机构负责实施。实践证明，不管是何种模式，只有各部门分工明确，协调一致，食品召回法律体系才能真正发挥其规制作用。

（三）食品质量标准和检测技术先进

先进的食品质量标准和检疫技术是欧美等国家进行食品召回监管的坚实的技术支撑。美国指定的包括技术法规和政府采购规则在内的标准有5万多个，私营标准业协会、行业协会等制定的标准也在4万个以上［3］。同时，美国政府对标准的制定和检验技术的改进投入大量的经费予以支持。这些措施使得美国在食品召回级别的认定以及处理方式上具有了科学的执行依据和快速的反应能力。

（四）食品召回分级管理制度完备

美国和加拿大根据危害程度将食品召回分为三级别：第一级召回的最严重，消费者食用这类产品后将肯定危害其身体健康甚至导致死亡；第二级召回的危害比较轻，消费者食用后可能对身体健康产生不利影响；第三级召回的一般不会有危害，消费者食用后不会引起任何不利于健康的后果。级别不同，召回的规模也不同。这样不仅有利于准确地确定危害程度，及时解除风险，而且避免了事态扩大和社会秩序的混乱，节约监管成本。

三、完善我国食品召回法律制度的若干建议

（一）完善食品召回立法

要完善我国的食品召回法律制度，就必须先完善食品召回法律体系，制定或修订相关的法律法规，并建立相应的管理制度，从而形成系统、完整、科学的法律体系，为食品召回的实施提供充分而高效的法律依据。我国的《食品安全法》已经使食品召回制度在法律层次上得以确立，但是，食品召回的基本原则、种类、程序、各方权利义务等发面的详细内容目前并无明确的法律规定。对此主要有两种完善建议。一是建立单独的《食品召回法》，二是对既有的法律予以修订，在原法中增加与食品召回有关的内容。笔者认为，第二种方式更为可取，即对《消费者权益保护法》《产品质量法》等进行修订，在其中添加专门的条款或章节予以进一步细化和加强。这样既确保了原有的法律体系的系统性、完整性，也节约了立法成本。

制定食品召回法定程序。可以借鉴美国的相关规定，编制一套包括食品召回计划、启动、实施、完成评价、法律后果等内容的法定程序，明确各监管部门和企业在不同阶段的具体职责和义务，通过强调不履行义务的法律后果来督促召回主体的行为，进而实现对不安全食品的有效控制和管理。

建议对食品召回实行分级管理。美国的分级管理为我们提供了很好的模式。对三种级别的不安全食品规定不同的管理方法，不仅可以使公众清楚地知道某种被召回食品的危害程度，从而采取不同的处理方法和处理态度，而且有利于政府职能部门对食品召回进行分类管理，增强工作的针对性和计划性，提高行政效率［4］。

《食品安全法》中规定了主动召回和强制召回两种方式，显而易见，企业主动召回不安全食品可以大大降低危害程度和范围。因此，笔者建议在修订法律过程中增加对主动实施食品召回企业的鼓励措施，比如说，可以规定对于没有造成较大损失的主动召回不安全食品的企业可以免除行政处罚，只承担民事责任等。

（二）加强政府部门监督力度

职责明确、界限清晰的行政管理体制是保证食品召回法律制度顺利、高效实施的关键因素。我国一直采用的多部门齐抓共管的监管模式造成了多头管理、各自为营、效率低下诸多弊端。因此，笔者建议：可以借鉴欧盟经验，在中央建立一个独立的食品管理部门，统一协调负责食品安全管理的不同部门，明确各职能部门的职责；也可以借鉴美国经验，明确食品召回监管部门的具体分工，消除权力重叠区域，解决目前存在的混乱局面。

独立食品管理部门的职责主要包括：制定食品安全法律法规、政策；制定统一的视频技术规制、标准；食品安全的评估、信息通报；协调、监督各部门的工作；具体管理工作的执行等。为了防止地方保护主义，可以实行垂直管理，以解决跨区域、跨级别进行召回管理导致内耗大、行动慢的问题，实现中央和地方一致行动，同步行动［3］。

（三）建立食品安全标准和安全检验检测体系

食品安全标准是食品召回管理的方向。全面清理我国目前存在的各种国家标准、行业标准、地方标准，在维护系统性、完整性的基础上对明显落后的予以清除，对相互矛盾的予以修正。参照国际上最严格的食品安全标准，建立和完善我国的食品安全标准体系。国家标准应高于国际标准，行业标准应高于国家标准，龙头企业标准应高于行业标准［5］。只有这样，我们的食品才能保证国民，甚至世界的消费者远离食品恐慌，才能使得我国的食品生产企业在世界市场上争得一席之地。

自2008年底开始，卫生部已经牵头会同各相关部门对以往160多项乳品标准进行了清理整合，现完善统一为66项乳品安全国家标准，解决了以往乳品标准中存在的部分指标交叉、重复、矛盾，以及重要指标缺失等问题［6］。这为我国乳品产业的健康发展起到了极为重要的作用，也为我国食品安全标准体系的建立开了一个好头。国家卫生部门应当在清理整合现有食品安全标准的基础上，查缺补漏，制定一批新的食品产品安全标准，以使食品安全国家标准体系得以初步确立。此外，还应该强化食品安全标准的宣传和跟踪评估，监督食品生产经营单位严格执行食品安全标准，同时广泛听取消费者和食品生产经营者的意见，适时修订和完善食品安全标准。

食品安全检测体系是食品召回管理的核心。我们可以借鉴西方发达国家的经验，通过立法建立一套食品安全市场监控体系，包括HACCP系统、预警系统、可追溯系统、检测系统，实行食品质量安全市场准入制度、食品安全认证制度、食品召回制度，以及建立可追溯的食品安全数据库等，将食品检验检测延伸到食品生产流通的关键环节和场所，提高对不安全食品的快速反应能力。第三方检测、认定是召回制度建立的一个重要环节。第三方机构不仅应具有技术属性，而且还应当具有法律属性，属于法律仲裁机构，必须保持中立性和权威性［7］。