加强耕地保护工作的若干思考

□马龙县马过河镇经济事务服务中心 655100 秦贵荣

多年来，我国经济形势一直保持着良好的态势。但是，近一段时期，在土地管理和农地保护方面也暴露出一些突出的问题。一是开发区设立过多过滥，占用了大量农地。前一时期违规建立的开发区遍布各地，不仅省、市、县各级有，甚至不少乡镇和村也有。据国土资源部初步统计，到2008年底，全国共有开发区多达6 015个，规划面积3.54万km2（相当于5 300多万亩），其中相当数量是耕地，而且有不少是高产农田。开发区规划面积比全国现有城镇建成区面积总和3.25万km2还大8.9%。二是城市建设过多地占用了大量优质农地。全国人大常委会《土地管理法》执法检查组在执法检查中了解到，不少城市违反城市总体规划，追求时尚，相互攀比，不切实际地建设宽马路、大广场、大草坪、大公园，有的还盲目扩建大学城、行政中心，乱占滥用大量耕地。据不完全统计，截至2008年初，全国22个省（区、市）在建和拟建的大学城有46个，占地面积超过2.7万hm2。一些地方以改善投资环境为名，竞相兴建高尔夫球场，初步统计，目前全国已建、在建和拟建的高尔夫球场多达306个，遍及26个省（区、市），占地面积3.25万hm2，其中也占用了不少耕地。更有甚者借建设大学城和高尔夫球场之名大搞房地产开发。这与我国人口多、耕地少、家底薄的基本国情极不相符。三是一些企业大量圈占土地。如我国东部某省，仅一个私营企业几年来就圈占优质耕地几千亩。在其影响下，当地企业圈占土地成风，造成大量土地闲置，失地农民无业可就。四是乡村农民在本集体所有的土地上违法搞建设也占用了大量农地。

对于上述现象和问题，我们必须要制定严格的耕地保护制度。

1 在保护农民权益方面进行制度创新

1.1 在征地时要给予被征地农民以合理的补偿

当前，征地实行按土地原用途补偿的办法，不符合市场经济的基本原则，不能真实反映市场经济条件下土地作为生产要素的价值，客观上造成了被征地农民生活水平的下降。因此，要认真执行宪法修正案的规定，改革现行征地制度，提高征地补偿标准，保障失地农民应有的土地权益。

1.2 政府应当做好被征地农民的安置工作

征地是国家行为，政府应当承担起安置被征地农民的责任。在用工制度发生很大变化，社会就业压力增大的情况下，各地政府更要千方百计做好被征地农民的安置工作。要通过将失地农民纳入当地城镇居民社会保障体系等办法，为他们提供必要的失业救济和养老、医疗保险，通过政府开展就业培训、安排就业、合理安排土地让农民从事开发经营等办法，帮助失地农民实现就业和创业。各种征地项目凡能安排劳动力的，都应首先安排被征地农户的劳动力。要在征地补偿安置协议中明确具体的安置办法和途径。

1.3 要强化对土地出让收入使用的监管

今后土地出让金收入的分配使用，应实行“取之于农，用之于农”的方针，主要用于支持“三农”。具体包括，一是要用于土地开发，建设高标准的基本农田，扩大农田灌溉面积，提高粮食综合生产能力；二是用于村镇公共基础设施建设和生态建设，改善农村人居环境；三是用于建立被征地农民的社会保障体系，保证失地农民的长远生计。

对土地出让收益，要采取果断措施，将其纳入财政预算，严格监督管理。对土地出让金收入，国务院2008年上半年做出了关于安排15%以上的土地出让纯收益用于农业土地开发的决定，应当认真执行。但是，鉴于“土地出让纯收益”的具体界线难以界定，实际工作中不好掌握，建议在适当时机将其修改为“将土地出让金总额的2%提取用于农业土地开发”。虽然看似提取的比例小了，但是由于克服了“土地出让纯收益”在一些地方有可能被计算为“零”，因而“15%以上的土地出让纯收益”也有可能落空的弊端，所以这个“2%”是实实在在的2%，农民和农村可以从中得到实实在在的好处。建议有关部门认真加以考虑。

1.4 对于非公益性建设占用耕地，建议留给被征地农民更多的利益

目前有不少人主张：经营性项目用地不能启用国家的征地权。需要使用农民集体土地的经营性项目，必须通过有形的土地市场进行公开交易，方可取得农村集体土地的使用权。农户是进入市场的承包地使用权的交易主体。对于这个主张，一些部门和单位有不同意见。建议有关主管部门按照党的十六届三中全会“保障农民权益、控制征地规模”的原则，在合理界定公益性和经营性建设用地的基础上，提出改革现行征地制度，并统筹各方利益、具有可操作性的具体方案。

1.5 建立有利于保护农民权益的土地增值分配机制

改革土地增值分配制度。总的思路应是扩大市场配置资源的范围，严格控制占地规模，切实保护农民权益。对带有赢利性质的商业开发要让农民参与谈判，合理确定补偿方式和补偿数量。高速公路等项目建设可以采取土地使用权入股、土地租赁等形式，让农民参与收益分配，以获得长期补偿。城镇建设要适当留地开发安置农民。通过这种方式，实现农民对土地增值的分享，降低开发商的超额利润，这在一定程度上也可以遏止对耕地的商业性开发。

2 实行最严格的耕地保护制度要具体化、规范化

2.1 基本农田保护区要落实到地块

目前我国划定的基本农田达到十八亿亩，保护率达到85%，应该说不算低。但现在的基本农田是个总数，许多地方并没有真正落实到地块。基本农田要一个村一个村落实，一块地一块地落实，地块、面积、等级要绘制成图并上网公布，每一块土地信息都可以随时调用，公开透明，便于农民和社会监督。这是一项很必要的基础性工作。

2.2 强化规划约束和用途管制

地方各级政府都要制定土地利用规划，规划要经过同级人大审议通过后颁布实施，不能随意改动。强化规划对建设用地总量的控制，建设用地要严格限制在规划用地数量范围之内，并尽可能高效集约、少占耕地，严禁在规划圈以外占地，不得突破建设用地总量。因交通、水利、国防等国家重点公共设施建设需要而超出规划范围的，要经过省级以上政府批准。

2.3 严格基本农田审批制度

首先要明确，一般的城市扩张和商业开发不能占用基本农田，以稳定基本农田面积。目前，城市扩区占用土地较多，而且城郊的地大都是有水浇条件的好地。这方面一定要严格控制，不得以路圈地，不能划进城区就算非耕地。因国家建设确需要占用基本农田，要一亩一亩地批。在审批体制上要上收权力，严格按照法律法规规定，地方政府不能使用或变相使用基本农田占用审批权。

2.4 实行基本农田占用复议期制度

凡基本农田经批准转移用途后要上网公布，向社会公开。占用方案经批准后，要留有一定的复议期，便于承包农户、集体经济组织及有关方面监督，发现漏报、少报、不当占用要及时纠正。

3 实行企业占地规模与行业特点、投资规模、产业水平挂钩的制度

现在招商引资、企业投资中有一个普遍的问题，一个企业动不动就占几百亩地甚至上千亩、几千亩地，盖大车间，修大草坪，跑马占地。许多项目根本不需要占那么多地，很多企业是为了自己再招商，甚至是为了将来搞房地产。由于当地政府急于招商引资上项目，往往满足企业的过分要求。这是土地大量占用的主要原因。

国外土地管理先进国家对单位土地面积的投资及产出是有标准的，对不同行业有不同的要求，不允许超越项目发展需要“圈地”。我们也应当建立这样的制度和评估体系，对什么行业、多少投资、多大产出，至多允许占用多少土地，要建立相应的参考标准。企业申请用地后，由土地管理部门组织按标准评估，按评估结果批准占用一定规模的土地，评估结果要向社会公布。政府批地规模要以此为依据，不能企业想要多少就批多少。通过这个办法促使企业用地集约化，尽量节约用地，防止企业投很少的钱，办不大的厂，占很多的地。

4 建立用地听证制度

现在商业用地基本上是开发商和政府确定，农民较少有机会参与谈判，出现补偿标准低、占地面积超过实际需要的情况。有的甚至暗箱操作，农民的合法权益得不到保障，这是引发占地纠纷的一个重要原因。而公益性用地的征用基本上是政府确定，农民执行，对于征用土地面积是否必要、合理缺乏监督，多批比较普遍，以至一些地方兴建比天安门广场只小几平方米的超大广场。必须建立社会各方面参与的约束监督机制。对商业用地要建立价格听证制度，让商业用地增值情况公开透明，使之成为制约商业占地的有效机制。对公益性用地要建立全民参与的听证制度，让社会各界能够参与评价，使之成为制约一些地方政府盲目扩大公益性建设，搞脱离实际、劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”的有效机制。

5 重视“农转非”土地表土的再利用

我国土地后备资源不足，而且现有后备土地大多地处边远地区，土壤比较贫瘠。现在，不少地方土地“农转非”以后，表土也随之废弃或作建材原料用，非常可惜。土壤的形成要历经自然界千百万年的演化，被占用的城郊土地又经过多年利用和熟化，大多比较肥沃。虽然采取耕地占补平衡，但新地大多土质较差，土地肥力难以补回来。应建立“农转非”土地表土再利用制度。土地“农转非”以后，至少要将表层20cm的土壤取出再利用，在生态条件许可的情况下对劣等地进行土壤改良。这项工作可以结合耕地占补平衡，作为土地复垦和土地整理的一项内容。如果一时没有条件利用，也可在城市小区中堆积成假山暂时储存起来，上面还可以搞绿化，但不能废弃，更不能做建材原料用。表土再利用费用要列入用地单位建设预算。政府可以设立专门基金，用于鼓励表土的再利用。这是一件看起来小而其实不小的事。

[1]马晓刚.试论新时期的农村土地流转经营[J].云南农业，2009，1：10.

[2]李双文.农村“一事一议”筹资筹劳的现状及思考 [J].云南农业科技，2006，（5）：62.

[3]陈贵荣.试论屏边县农村基本经营体制的完善[J].云南农业，2008（7）：23.