基于分级控制的用水效率制度建设初探

赵恩龙，黄 薇，霍军军

（长江科学院水资源综合利用研究所，武汉 430010）

基于分级控制的用水效率制度建设初探

赵恩龙，黄 薇，霍军军

（长江科学院水资源综合利用研究所，武汉 430010）

《关于加快水利改革发展的决定》明确提出了实施最严格的水资源管理制度，用水效率控制红线是其中主要的组成部分之一。通过介绍国内用水现状、与发达国家用水效率的对比、用水效率制度建设、水资源管理责任和考核制度、用水效率与总量控制及水功能区纳污控制等方面，探索用水效率制度建设的问题，并提出建立红黄蓝三线控制的建议。

水资源管理；用水效率；红黄蓝三线

近年来，随着社会的发展，水资源的重要性也在逐渐提升。虽然国内用水效率较以往水平在逐年提高，但在实际的水资源开发中依然存在诸如水资源开发利用方式粗放等问题，与发达国家的差距依然显著。因此，2011年中央将水利工作作为重点，在《关于加快水利改革发展的决定》中明确提出建立三条控制红线，实施最严格的水资源管理制度［1］。本文主要从分级控制方面探讨用水效率制度建设。

1 国内用水现状

根据国家水利部公布的水资源公报数据［2］，2008年全国平均年降水量654.8 mm，折合降水总量为62 000亿m3。全国地表水资源量26 377亿m3，折合年径流深278.6 mm。2008年，全国矿化度≤2 g／L地区的地下水资源量为8 122亿m3。全国水资源总量为27 434亿m3，地下水与地表水资源不重复量为1 057亿m3。北方6区水资源总量4 601亿m3，占全国的16.8%；南方4区水资源总量为22 834亿m3，占全国的83.2%。

2008年全国总用水量5 910亿m3，其中生活用水占12.3%，工业用水占23.7%，农业用水占62.0%，生态与环境补水占2.0%。2008年，全国人均用水量为446 m3，万元国内生产总值用水量为193 m3。城镇人均生活用水量为212 L／d，城市自来水管网漏失率为20%；农村居民人均生活用水量为72 L／d，农田实灌面积亩均用水量为435 m3，农田灌溉水有效利用系数为0.48；工业水的重复利用率为63%，万元工业增加值用水量为108 m3。

2 用水效率对比

我国水资源开发利用量已占可开发利用量的72%，部分地区已经进行了过度开发，并造成了一定的社会问题，对经济社会可持续发展造成了威胁，但水资源利用效率和效益却低于发达国家，有些指标甚至低于世界平均水平。

在衡量用水效率方面，通常采用以下指标进行衡量。在总体方面，主要用万元国内生产总值用水量来进行衡量；在工业方面，主要用万元工业增加值用水量、工业水的重复利用率来进行衡量；在农业方面，主要用农田灌溉水有效利用系数来进行衡量；在城市用水方面，主要用城市自来水管网漏失率来进行衡量。表1为我国平均水平与发达国家水平用水效率的对比。

表1 我国与发达国家用水效率对比Table 1 Comparison of water use efficiency between China and developed countries

由表1可以看出我国用水效率距发达国家的用水效率有很大差距，但在部分地区，用水效率事实上已经接近或达到国际先进水平。例如：天津、山东的万元工业增加值用水量已经达到15 m3左右；上海的农田灌溉水有效利用系数已经达到0.7左右。这一方面说明了我国近些年来努力提高用水效率的成果，一方面也为其他地区树立了典范，值得其他地区借鉴其节水经验。

我国幅员辽阔，各地区水资源量分布与差距很大，因此用水效率也不尽相同，下面以农田灌溉水利用系数为例，分析各地区差异，见表2。

表2 全国农田灌溉水利用系数Table 2 Coefficients of water utilization for irrigation in China

由表2可以看出，从时间上来看，每年的用水效率都在提高，各地区都有一定程度的提升；从空间上来看，北方地区用水效率比南方效率要高，东部地区比西部地区用水效率要高。一般来说水资源条件较差的地区农业用水量压力大，灌溉用水管理严格，对节水灌溉技术的应用有内在需求，节水意识较强，灌溉水利用率相对较高。农业用水占了我国用水总量相当大的一部分比例，同时很多地区的农田灌溉系统依然是采用几十年前的工程，因此仍然有一定的节水潜力。

根据国家制定的建设节水型社会的规划：2015年我国农田灌溉水有效利用系数为0.53，2020年为0.57；2015年万元工业增加值用水量较现有水平降低30%，2020年较现有水平降低45%；2030年2项指标争取均达到国际先进水平。

3 用水效率制度建设

从上面的数据可以看出，随着这些年来社会的不断发展，我国的用水效率水平也在不断提高，并取得了一定的成果。但随着近些年来用水总量的不断增加，我国在用水效率方面也逐渐暴露出了一些问题，这需要我们予以重视。

为此，今年中央《关于加快水利改革发展的决定》明确提出了实施最严格的水资源管理制度，用水效率控制红线是其中主要的组成部分之一。第二十条中指出：建立用水效率控制制度，确立用水效率控制红线，加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，加强用水定额和计划管理。

目前我国对用水采取总量控制与定额管理相结合的管理制度，在用水效率方面审批的主要标准是用水定额，而在用水效率管理的实际工作中存在着以下的问题：

（1）对于目前部分已有的项目用水效率尚未达到标准。由于很多地区用水定额制定的时间较早，因此其行业用水定额标准往往较低，随着技术水平的进步，以及用水效率的提高，旧有的用水定额标准已经无法满足现有的用水效率需求。

（2）对于新申请的高效节水项目鼓励不够。目前，我国现有的用水效率审批制度，对于超过标准的高效节水的项目工程与达标项目予以同样对待，而更高的用水效率往往需要更大的资金投入。因此用水单位只要达到用水定额即可，不必投入更多资金去采取较高的用水效率技术手段，从而降低了提升用水效率的积极性。这也导致了审批时用水效率达标的项目在几年之后转变为用水效率不达标的项目，造成恶性循环。

分析上面用水效率管理中出现的问题，我们可以看出问题主要来源于用水效率指标比较单一，只有各地区制定的用水定额，而且用水定额往往更新速度比较缓慢，对用水效率方面控制比较薄弱，同时对于采取高效节水措施的项目政策支持度不够。而这正是我们接下来提高用水效率的关键所在。

针对于此，我们可以采用分级控制的方法进行管理。在水利部制定的用水效率控制红线的基础上，进一步细化为红黄蓝三条线，加强对用水效率的控制力度。各地区应结合自身实际情况制定适合自身用水水平的用水效率控制指标体系。

红线为当地现有的用水效率控制线，是必须要确保的用水效率控制线。对于新申请的项目，必须要达到红线标准，否则不予以审批；对于已有的项目，如果用水效率达不到红线标准，应督促其进行限期整改，采取节水措施，提高用水效率，达到红线标准，否则应对其进行水资源费的附加征收。

黄线为当地在规划期的用水效率控制线，是要努力达到的用水效率控制线。对于新申请的项目，用水效率在红线与黄线之间时，方可审批，但应令其提供在规划期内用水效率满足黄线标准的保障方案，用水效率在黄线之上的项目，予以一定的优先审批权。对于已有的项目，应督促其在规划期内逐步提高用水效率，满足黄线标准。

蓝线为结合当地实际情况，可以达到的国际先进水平的用水效率控制线，是鼓励达到的用水效率控制线。对于新申请的项目，用水效率在蓝线以上的，应优先审批。对于已有的项目，用水效率在蓝线以上的，可进行适当的奖励措施。

红黄蓝三条线的分级控制，实际上是将原有的单一的控制指标进行细化，并对不同的情况进行奖惩措施。这一方面可以方便用水效率的监控，提供明确的划分标准；另一方面也调动用水单位对于提高用水效率的积极性，因此是十分可行的。

提高用水效率不但需要制定严格的用水效率指标体系，还需要通过其他手段配合完成。

（1）在重点监控方面，对取用水达到一定规模的用水户实行重点监控。严格限制水资源不足地区建设高耗水工业项目。一般来说，高耗水的工业项目往往也是一个地区经济的重要支柱，地方政府为了保证当地的经济快速发展，有时会实行地方保护主义。因此，对用水大户、高耗水工业项目实行重点监控是很有必要，也有实际意义的。

（2）在节水法规方面，国家应进一步完善节水政策与法规，从法律层面上进一步明确节水的重要性，为提高用水效率的工作提供法律依据。例如，可参考家电行业中推广实施的《家用电冰箱耗电量限定值及能源效率等级》制定节水器具节水效率等级标准，推行用水产品用水效率标识管理，所有节水产品必须附带节水效率等级标志，同时禁止生产不符合节水效率等级标准的产品，尽快淘汰不符合节水标准的用水工艺、设备和产品，加大节水器具的推广力度，提高社会节水的意识。

在普及农业高效节水技术方面，一方面要加强对现有的灌溉设施的维修、翻新，减少灌溉水在渠道上的流失、浪费，另一方面要加大农业灌区节水改造力度，取消漫灌，大力发展喷灌、滴灌、微灌等节水灌溉，从而提高农田灌溉水利用系数。

在推广节水示范工程方面，国家在各地区都建设有节水示范工程、节水型社会建设试点，并取得了一定的成效。因此，大力推广其节水经验有助于全国的用水效率制度建设，其他地区可参照各节水型社会建设试点城市的经验，采取适合本地区实际情况的措施，开创节水新局面。

4 水资源管理责任与考核制度

用水效率制度需要相应管理责任与考核制度配合。水资源管理责任和考核制度就是通过明确水资源管理的责任、目标、措施，并按规定严格考核，促进节约、保护和合理利用，实现水资源可持续利用的制度。

就目前我国水资源管理现状来看，我国水资源属于国家所有，即全民所有，现行的管理体制、制度和机制决定了必须实行责任和考核制度。同时水资源的不可替代性、多功能性、可重复利用性及管理复杂性也决定了必须实行责任和考核制度。

首先，要明确责任主体，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理工作负总责，水行政部门负统一管理责任，其它有关部门按政府分工负责。

其次，要将水资源开发利用、节约和保护的主要指标，纳入地方经济社会发展综合评价体系。按照三条控制红线要求，分别到2015年、2020年的阶段控制目标和到2030年的总控制目标，逐级分解到各级行政区域，细化确定年度考核指标。

最后，要定期开展考核和评估工作。各行政区域负责人定期向上级汇报，上级有关部门再检查、评估、考评，作为各行政区域负责人综合考核评价的重要依据。

此外，还要健全社会监督和激励机制。广泛深入开展基本水情普及和宣传教育，进一步增强全社会水患意识和水资源教育保护意识；大力推进水资源管理科学决策、民主决策、依法决策，积极完善公众参与机制，重大水资源管理的决策要采取多种方式听取意见，进一步提高管理和决策的透明度，接受社会监督；对在水资源节约、保护和管理中取得显著成绩的单位和个人应给予表彰奖励。

5 用水效率、总量控制与水功能区纳污控制

《关于加快水利改革发展的决定》中提出的用水总量控制红线、用水效率控制红线、水功能区纳污控制红线，3条控制红线是从不同角度对水资源利用和保护进行管理，三者之间有着密切关系，因此在加强用水效率建设，提高用水效率的同时也要注重与总量控制以及水功能区划控制相结合。

例如，用水效率与总量控制可以相辅相成。通过改进工艺，提高用水效率，可以有效地减少用水总量控制的压力；反过来，用水总量控制住了，则会促进用水单位提高用水效率，两者互相促进，可以进行协同控制。而随着用水效率的提高，有可能造成排放的污水超出该地区的水功能区纳污控制红线，这就违背了保护水资源的初衷，因此，在提高用水效率的同时，更要进一步地加强对污水排放的监控，防止顾此失彼，对水环境造成破坏。

因此，在加强用水效率制度建设的同时，一定要注意与总量控制和水功能区划的协调问题，努力做到3条控制红线同步控制。同时做到用水总量控制、用水效率控制、水功能区纳污控制，三者一起构成一个完整的水资源管理体系，进而形成对水资源利用和保护制度的全面建设。

6 结 语

水资源在经济发展与日常生活中的重要性越来越高，因此切实加强对用水环节管理是支撑经济发展、提高人民生活水平的重要保障。用水效率控制是加强用水环节管理的重要途径，是实现水资源需求管理的重要手段，为此迫切需要加强用水效率管理。通过用水效率制度方面的建设，进行红黄蓝三线分级控制，可进一步加强对用水效率的监控，提高水资源利用效率，最大程度地满足社会经济发展的用水需求，进而缓解新增水资源供给的压力，从而促进社会和谐发展。

［1］ 《水利发展研究》编辑部.中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定［J］.水利发展研究，2011，（2）：1－5.（Editorial Office of Water Resources Development Research.Decision of the CPCCentral Committee on Accelerating the Development of Water Conservancy Reform［J］.Water Resources Development Research，2011，（2）：1－5.（in Chinese））

［2］ 中华人民共和国水利部.中国水资源公报［R］.北京：中国水利水电出版社，2008.（Ministry of Water Resources of P.R.C.China Water Resources Bulletin［R］.Beijing：ChinaWater Power Press，2008.（in Chinese） ）

（编辑：周晓雁）

Prelim inary Study on Institutional Construction for W ater Use Efficiency Based on Hierarchical Control

ZHAO En-long，HUANGWei，HUO Jun-jun
（Water Resources Department，Yangtze River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Decision of the CPC Central Committee on Accelerating the Development of Water Conservancy Reform clearly puts forward themost stringentwatermanagement system，in which the Red Control Line of water use efficiency is one of the major components.In this paper，institutional construction for water use efficiency are discussed，and suggestion of hierarchical control by Red Line，Yellow Line，and Blue Line are given.The suggestion ismade on the basis of introducing the status quo of domestic water use，comparing water use efficiency in China with that in developed countries，establishing the system of water use efficiency，presenting the responsibility and the appraisal system of water resource management，and combining total amount control and water use efficiency with pollution receiving capacity control in water functional areas.

water resourcesmanagement；water use efficiency；red，yellow，and blue control line

TV213.4

A

1001－5485（2011）12－0023－04

2011-10-20

水利部公益性行业科研专项（201001005）；

赵恩龙（1988-），男，辽宁海城人，硕士研究生，主要从事水文水资源研究，（电话）027-82828101（电子信箱）051038720＠163.com。