落实《规划纲要》提升合作水平——吉林省同俄罗斯远东地区经济合作问题研究

沈 悦

(吉林省东北亚研究中心，吉林长春130033)

吉林省与俄罗斯拥有241公里的边界线，由公路和铁路相连，同俄罗斯远东地区开展经济合作具有得天独厚的地缘、资源、人文以及政策优势。自国家实施东北老工业基地振兴战略以来，吉林省的经济实力不断增强，体制机制创新和产业结构调整步伐加快，对俄口岸基础设施建设逐步完善，合作环境不断优化，民间交往日趋频繁，为双方进一步扩大经贸合作奠定了良好基础。2009年9月23日，中俄两国批准的《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(2009—2018年)》(以下简称《规划纲要》)把双方毗邻地区合作上升到国家层面，为进一步深化区域经济合作提供了难得的历史机遇。该《规划纲要》中涉及中方的100个左右项目中，吉林省占37个，数量最多。认真贯彻落实《规划纲要》，切实加强吉林省同俄罗斯远东地区经济合作，对扩大吉林省对外开放水平、推动吉林老工业基地全面振兴具有重要意义。

一、贯彻落实《规划纲要》的重要意义

(一)有利于加快吉林省经济社会发展

自2003年实施东北振兴战略以来，吉林省逐步摆脱老工业基地举步维艰的困难局面:国有企业体制机制改革取得重大突破，多种所有制经济蓬勃发展，经济结构得到调整优化，技术创新能力显著提升，基础设施条件得到改善，发展活力和支撑能力增强，经济发展速度加快，民生和就业状况得到显著改善。从表1可知，吉林省GDP连续6年增长保持12%以上，其中2006、2007、2008年超过15%，连续3年居全国前3位。2009年，面对国际金融危机的不利影响，吉林省认真贯彻中央宏观经济政策，经济保持了平稳较快发展，主要指标高于全国平均水平，GDP同比增长12.1%，跨越了7000亿元大关。这不仅加快了吉林老工业基地全面振兴的步伐，也为《规划纲要》的顺利实施奠定了基础。2011年上半年，吉林省经济回升势头进一步巩固，经济发展质量明显提高，实现地区生产总值3653.03亿元，同比增长14.1%。但是，在拉动经济增长的三驾马车中，吉林省的出口贡献率不足0.5%，2009年，仅完成出口额31.3亿美元，同比下降34.4%。该水平只相当于黑龙江省的1/3，尚不足辽宁省的1/10。从长远发展看，必须提高对外开放水平和层次，俄罗斯远东地区自然成为吉林省经济合作的重要伙伴之一。

表1 2004―2010年吉林省地区生产总值及其增长速度

(二)有利于推进东北地区全面振兴

自2003年国家实施振兴东北等老工业基地战略以来，东北地区经济重新焕发了生机与活力，东北三省GDP年均增长达12.6%，但是东北老工业基地存在的体制性、结构性等深层次矛盾尚未从根本上得到解决。2009年11月，国务院出台《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，对东北地区振兴作出了新一轮的战略部署。在进一步实施东北老工业基地振兴的过程中，吉林省承担着重要责任:辽宁省构建沿海经济带，黑龙江省加快建设哈大齐工业走廊，只有吉林省缺少一个与辽、黑两省相匹配的经济快速增长带。吉林省地处东北地区中心，长吉经济区具有老工业基地和农业主产区双重特点，又处于东北地区哈大齐主轴带的中部，纵向可以连接辽宁与黑龙江两省，横向可以通过珲春联结日本海、通过白城可以联结我国内蒙古自治区东部及蒙古东部。延龙图位于东北地区东部经济带中心区位，可以联结辽宁、黑龙江两省的东部地区，并通过珲春进入日本海进而联结日本、韩国。吉林省作为连接辽黑两省的纽带，对来自东北地区的资金流、信息流、人才流有现实的吸引力，有条件形成现代化的产业群、城市群，具备了成为东北地区新增长极的区位优势。同时，同俄罗斯远东地区在资源、技术、资金等领域大力开展合作，充分挖掘对外开放的潜力，有助于提高吉林省的竞争实力，为东北老工业基地新一轮的全面振兴发挥重要作用。

(三)有利于提升中俄整体合作水平

随着经济全球化和区域经济一体化发展日益加快，东北亚地区经济快速发展，成为备受世人瞩目的地区，加强中俄地区合作无疑具有举足轻重的作用。中俄地区间联系日益加强，目前已经签署100多个各种级别的地方行政机构的双边协议，地方合作已成为中俄战略协作伙伴关系的重要组成部分，对充实两国务实合作内容，推动经济实现互补也具有重要的作用。中俄地区合作《规划纲要》涉及领域之广，合作项目之多，合作内容之实，在中俄已批准或签署的文件中堪称首例。它标志着中俄战略协作伙伴关系站在一个新的历史起点上，由政治互信、睦邻友好向经济领域务实合作拓展，对进一步巩固和深化中俄战略协作伙伴关系有着重大的战略意义。《规划纲要》体现了双方的地方合作方向和利益取向的一致性，符合中俄两国毗邻地区共同发展的需要，是在区域经济一体化背景下的顺势选择，尤其是在当前尚未彻底摆脱国际金融危机形势下，中俄地区合作更具有重要的现实意义。

二、贯彻落实《规划纲要》的难得机遇

(一)“振兴东北”与“开发远东”实现互动对接

随着亚太地区在国际经济中的地位不断提升，中国东北地区与俄罗斯远东地区的重要性日渐突出。但是，由于经济结构、地理条件、体制机制等方面的原因，上述两个地区在本国经济中都处于劣势。近年来，中俄两国政府根据本国经济发展的需求，相继制定了《东北地区振兴规划》和《远东和贝加尔地区2025年前经济社会发展战略》，其主旨都是加快地区经济社会发展，提高人民生活水平，繁荣地方经济和构建和谐社会。两个相邻地区的经济发展和产业结构既有相似之处，也有很大区别:就中国而言，“振兴东北”的实质是根据自然条件和社会经济环境的发展变化，对原有的发展方向、经济结构进行重大调整，在此基础上充实产业基础和提高产业素质，推进更高水平的再工业化过程。在经济全球化、区域经济合作不断强化的国际大背景下，要实现东北老工业基地的调整与改造，必须实行“走出去，引进来”的政策，要以大开放带动大调整、大改革，要充分利用国外的资金、技术及管理经验，通过加强与东北亚国家的经济合作，特别是加强与俄罗斯东部地区(西伯利亚与远东)的区域合作来实现。对俄罗斯而言，远东地区是世界上自然资源最丰富的地区之一，在国家经济中占有重要地位。但自苏联解体后，该地区不仅失去了中央政策和资金的扶持，而且也中断了地区内和跨地区的经济联系，经济形势不断恶化，经济增长速度和各项主要经济指标多年来一直低于全国平均水平。随着世界经济全球化、区域集团化的趋势不断加强，俄罗斯逐渐认识到，加快远东地区参与亚太经济一体化是迅速振兴俄罗斯经济的关键。为此，与中国东北地区开展经济合作日益受到重视。2009年5月21日，在哈巴罗夫斯克举行的边境地区合作会议上，梅德韦杰夫总统表示要积极吸引中国在俄罗斯远东地区投资，他认为“远东地区经济复苏任务需要与中国振兴东北的计划相协调”。

(二)中国图们江合作开发规划上升为国家战略

2009年8月30日，国务院正式批复《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，这标志着以长吉图为开发开放先导区的中国图们江区域合作开发上升为国家战略。该《规划纲要》从国家、东北亚区域、东北新一轮振兴三个层面上，明确了长吉图的四大战略定位:首先，长吉图作为沿边开放开发重要区域，是站在国家层面上的一个战略定位，是基于党的十七大提出的“提升沿边开放”要求，打造一个沿边开放的平台，为全国沿边地区扩大开放提供经验和示范，是国家批准实施的新区、经济区和实验区当中，惟一被定位为我国沿边开发开放的重要区域，并赋予先行先试权的地区，表明了长吉图开发开放先导区在国家对外开放格局中的重要地位;其次，长吉图作为我国面向东北亚开放的重要门户和东北亚经济技术合作重要平台，是东北亚区域的战略定位，表明国家对长吉图在面向东北亚对外通道和经济技术合作上给予了更高期待;第三，长吉图作为东北地区新的重要增长极，是立足东北新一轮振兴做出的战略定位，表明长吉图具备了成为东北地区新增长极的区位优势，能够与辽、黑两省形成合力推进东北振兴发展的新格局，成为振兴东北的战略高地。长吉图地区目前的经济总量占吉林省经济总量的1/2强，不仅对吉林省经济社会发展起重要的支撑作用，同时还对周边地区发挥着积极的辐射和带动作用。2010年1月，吉林省十一届人大常委会第十七次会议原则批准了《＜中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区＞实施方案》，提出“到2020年，长吉图地区人均地区生产总值超过10.8万元”的目标。大力推进长吉图地区开发开放，使边境开放与内部开放有机地结合起来，通过作为腹地的长春、吉林与作为开放前沿的延边州有效联动，必将进一步增强吉林省发展的活力与后劲，是吉林省未来发展的必然选择。

(三)基础设施建设日趋完善

吉林省对外通道基础设施建设初见成效。建成了图们江—珲春国家二级公路和珲春至圈河口岸高等级公路，长春到珲春距离400多公里的高速公路也已贯通。铁路方面，除了已经建成的图们至珲春铁路和珲春至长岭子口岸铁路以外，2010年又开工建设吉林市至珲春市客运专线铁路。这条铁路西起吉林市，东至珲春市，途经蛟河市、敦化市、安图县、延吉市、图们市，是吉林省内最大的铁路项目，全长354.713公里，投资预估算总额408亿元，计划施工期四年半。建成后与长春市至吉林市客运专线连通，形成横贯长吉图区域的快速铁路线。长春至吉林城际客运专线铁路已于2011年1月运营。两个铁路项目全部建成后，长吉图开发开放先导区内将实现快速铁路的东西贯通。对俄通道方面，中俄两国共同修建的珲春—马哈林诺国际铁路已经正式投入运行。珲春—扎鲁比诺港81.5公里的国际联运航线取得重大进展。此外，连接中、朝、俄三国的海陆空立体交通网络已经建立，多条国际客货航线先后开通。这些航线包括珲春—扎鲁比诺—伊予三岛—釜山货运航线、珲春—罗津—釜山—新澙集装箱航线，珲春—波谢特—秋田客货运输航线，珲春—波谢特—束草—客货运输航线等。2009年3月31日，中俄韩日四国陆海联运黄金航线成功试运营，这是中国东北地区第一条横贯日本海直达日本西海岸的航线。它自吉林省珲春市由陆路抵达俄罗斯扎鲁比诺港，海上经停韩国束草港，最后抵达日本新澙，航线长约800海里，只需要一天半的时间。此外，日本敦贺—镜港—俄罗斯海参崴航线已开通。

(四)“窗口”实力显著提高

珲春市作为吉林省改革开放的“窗口”，抓住振兴东北老工业基地等历史机遇，以项目建设为重点，以民营经济为主力，全力构筑支柱产业、发展优势产业、培育新兴产业，加快新型工业化、农业产业化，全力打造适合开发开放的产业群，已经从开放前仅有2万人口的边陲小镇发展成为如今拥有20万人口的新兴边境口岸城市，在延边州8个市县中经济总量由原来第8位上升至第3位，与俄毗邻地区投资贸易、旅游和过境运输等领域有了实质性发展。2010年1—6月，珲春中俄互市贸易区共实现俄罗斯边民入区35813人次，同比增长27.8%;实现互市贸易额8.08亿元人民币，其中进口0.88亿元，出口7.2亿元，同比增长35%，已然成为大图们江区域国际合作开发项目的领跑者。随着对外通道的开通，珲春市全面展开中俄路港关项目和中朝路港区项目建设，这两个项目将进一步打通图们江区域国际合作开发的人流和物流通道。珲春市将以此为基础致力建设中俄和中朝两个自由贸易区。目前，这两个通道建设的重点项目，均已被纳入国务院《关于推进东北老工业基地进一步对外开放的实施意见》中。计划总投资100亿元人民币的东北亚边境贸易中心项目已经在珲春市奠基开工，将建设国际贸易、度假旅游、国际教育、文化创意、生产加工、生态居住六大主题板块。该项目旨在打造东北亚自由贸易的先导区，使之成为东北亚地区多边国际贸易的核心区域，推动东北亚地区和大图们江区域国际合作的快速发展。此外，作为推动图们江区域合作开发的重要战略决策，依据长吉图总体规划，在借鉴苏州工业园、上海浦东新区、天津滨海新区经验的基础上，对日韩港工业园区的规划理念、产业合作、运作模式、合作方式等进行了科学定位，编制完成了珲春边境经济合作区(日韩港工业园)战略规划、总体规划和详细规划。先后与香港中华总商会、日本东北亚开发协会、韩国FONET公司签署了合作协议。俄罗斯工业园区、吉林省韩国工业园区、日本工业园区、吉港工业园区四个国际化工业园区相继开工建设，为推动图们江区域合作开发和加快吉林省乃至中国参与东北亚合作积蓄了动力。

三、贯彻落实《规划纲要》的现实因素

(一)吉林省对俄经济合作历史与现状

吉林省政府非常重视同俄罗斯，尤其是同远东地区开展经济合作。1986年12月，吉林省派出第一个对俄经贸团，成功地访问了俄罗斯滨海边疆区。此后不久，吉林省对俄经贸企业就已深入到莫斯科和圣彼得堡，成为当时国内率先深入俄罗斯腹地和欧洲地区的省份之一。随着国家不断重视发展对俄关系并大力发展对俄经贸合作，吉林省成立了对俄经贸领导小组，多次举办大型对俄经贸活动，吉林省领导多次与俄罗斯远东和西伯利亚联邦区相关区(州)的领导人进行互访，促进了吉林省与俄罗斯毗邻地区的经贸合作和友好往来。

自1997年以来，吉林省对俄贸易呈现快速增长势头。2004—2007年年均增幅达100%，大大超过全国平均增速。2007年俄罗斯首次成为吉林省第一大出口市场。2008年以来受国际金融危机影响，吉林省对俄贸易有所回落，但整体仍处于较高水平，2008年达到7.6亿美元，其中出口6.8亿美元，仍然保持主要贸易伙伴地位。2009年俄罗斯仍然是吉林省第一大出口市场。

吉林省对俄出口商品主要以工业制成品为主，集中在纺织服装类商品和机电产品。自俄罗斯进口主要以初级产品为主，集中在海产品和林产品。对俄出口主要以边境贸易为主，近年来边境小额贸易额明显下降，但旅游贸易依然占有重要地位:2009年，吉林省接待俄罗斯游客19.98万人次，比2008年增长11%。珲春作为吉林省陆路对俄主要口岸，2010年一季度，由此入境的俄罗斯游客达7158人，同比增长143%。俄罗斯成为吉林省仅次于韩国的第二大客源国。进口主要以加工贸易为主。民营企业是从事对俄贸易的主力军，且呈不断上升势头，2009年民营企业对俄贸易额全省对俄贸易总额的88.8%。同时，对俄贸易主要集中在少数几家边贸大户和生产企业。

俄罗斯是吉林省对外投资最多的国家，截至2009年末，在俄罗斯共建立境外企业63家，中方投资2.97亿美元，主要分布在木材加工、建材、种植养殖、医药器械、贸易等领域。对俄投资地域主要集中在俄远东地区及莫斯科州。截至2009年末，俄罗斯在吉林省也设立了31家企业，吸引俄罗斯资金407万美元，主要集中在食品加工、木制品加工和餐饮业等。

(二)吉林省发展对俄经济合作的主要障碍

1.俄方打击“灰色清关”，我对俄零售商损失惨重

尽管“灰色清关”贸易形式已经长期存在，但是在国际金融危机形势下，俄政府出于整顿市场、保护民族工业、抑制失业、增加税收等方面考虑，于2009年夏季关闭了莫斯科切尔基佐夫斯基市场，并销毁了部分国外客商的货物，受此影响，整个边境地区的旅游购物贸易出现严重下滑。

2.贸易合作规模较小，品种单一

目前，吉林省对俄出口以加工制成品为主，尤其是纺织服装类商品和机电产品，而进口以海产品和林产品等初级产品为主。从进出口商品结构来看，对吉林省是有利的，而且吉林省保持了对俄贸易的较大顺差。但与全国对俄进出口贸易结构相比，则存在较大差距。在全国对俄罗斯出口中，机电产品已经取代了纺织服装类商品，成为中国对俄罗斯出口的第一大类商品;而能源产品成为中国自俄罗斯进口的最大宗商品。受自身产业结构和地缘经济的影响，上述两大类商品短期内还难以成为吉林省对俄贸易的大宗商品，而吉林省自俄罗斯进口的海产品和林产品也将列入未来俄罗斯政府出口调控的范围，将对扩大进口造成影响。因此，吉林省与俄罗斯贸易合作种类过于集中，且品种单一，将制约吉林省与俄罗斯贸易合作的发展。

3.对俄贸易合作方式比较单一

吉林省对俄出口主要采取边境贸易方式，而进口以加工贸易为主。就全国对俄贸易而言，一般贸易形式占据了主导地位。由于独特的地缘因素，边境贸易在我国与俄罗斯毗邻的省区中均占据了主导地位，在吉林省也不例外。但是出口过于依赖边境贸易，一旦俄方调整货物进出口管理政策，实施限制性措施，必将对吉林省与俄罗斯的贸易合作产生较大影响，使吉林省与俄罗斯贸易合作存在不稳定因素。

四、贯彻落实《规划纲要》的对策建议

(一)完善政府沟通协调机制

首先，应加强对俄地区合作工作的统筹协调和组织领导。建立吉林省对俄地区合作工作联系会议制度，统筹推进对俄地区合作工作，审议决策对俄合作重大事项，研究确定重大政策措施。各地、各部门要根据贯彻《规划纲要》工作任务分解与落实方案，做到工作到位、人员到位和责任到位，建立有效的激励和约束机制，切实推进对俄地区合作的深入开展。

其次，要建立经常性的工作协调机制。以东博会为平台，建立东北四省区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区各州(区)区域协调工作机制，共同商讨地区合作战略与规划，解决中俄地方政府双边、多边重大问题，签署和推动中俄地区重大合作项目。立足吉林省与俄罗斯友好州(区)，进一步扩大与俄罗斯远东及东西伯利亚地区间合作，进一步完善地方政府定期会晤、互访等工作机制，互通信息，共同解决合作过程中产生的问题。充分发挥吉林省与俄滨海边疆区混合委员会作用，加强联系和沟通，建立常态化的工作机制，提高工作效率。

(二)加大政策和资金支持力度

对俄地区合作具有一定的特殊性，各级政府应综合运用行政、金融、税收、法律等手段，为企业营造优良的发展环境。一是宣传贯彻并积极落实国家各有关部门已经出台的支持政策，保证符合条件的企业切实享受到各方面支持。二是增加省财政对开拓俄罗斯市场专项资金的规模，加大对俄合作地区重点项目的倾斜力度。三是促进企业与进出口银行等金融机构的沟通协调，为吉林省企业提供宽松的贷款政策。四是充分利用报刊、电视、网络等新闻媒体，深入宣传《规划纲要》，在全省范围内营造对俄地区合作的良好氛围。

(三)加强对俄合作主体队伍建设

一要进一步发展壮大民营企业。民营企业虽然已经成为吉林省对俄经贸工作的主力军，但目前普遍存在贸易规模较小的问题，应加大工作力度，加快发展壮大民营企业队伍和规模。二要积极研究引导吉林省内支柱产业、优势产业、特色产业的大企业关注俄罗斯市场、开发俄罗斯市场，促进对俄投资与对俄贸易的协调发展。三要发挥科教优势，大力培养外向型人才。一方面广招贤才，尤其是懂得国际经济规则的外向型人才，对做出突出贡献的专家学者给予特殊待遇;另一方面要充分发挥吉林省的科教资源优势，从实际出发，采取多种有效形式培养一大批有专长的科技人才和管理人才。另外，广大对俄经贸合作企业要加强领导班子建设，提高职工队伍素质，建立一支有凝聚力、战斗力和高素质外向型人才队伍。

2010年5月，吉林省政府已经通过《吉林省贯彻国家对俄地区合作规划纲要实施方案》，为了贯彻落实好《规划纲要》，省内各相关部门应当按照“将中俄地区合作与图们江区域开发开放相结合”，“将中俄地区合作与吉林全面振兴相结合”，“将‘走出去’与‘请进来’相结合”，“将重点突破与全面推进相结合”的总体要求，立足当前、着眼长远，各司其职，各尽其责，为吉林省同俄罗斯经济合作再创辉煌贡献力量。