国际服务贸易中的国民待遇问题研究

邓恩/文

国民待遇也称为平等待遇，是指在实现所有世贸组织成员平等待遇基础上，成员一方的商品或服务进入另一成员境内，应当享受与该国的商品或服务相同的待遇。这是世贸组织非歧视贸易原则的重要体现。

我国对国民待遇应采取坚持逐步的渐进的开放模式

我国于1994年生效的《外贸法》第22条规定：“国家促进国际服务贸易的逐步发展。”但到了新修订的《外贸法》中，这一条被删除了。仔细分析法条，可以看出新外贸法对服务贸易的规定是更加严格细致了。如国民待遇例外的领域不但扩大了而且更加明确。现实中考虑到我国服务业发展的现状，这条原则我们还是应该坚持。概括而言，我国服务贸易同发达国家比较有以下弱点：

第一，我国服务业发展水平低下，且基础薄弱。服务业素质较低，不利于出口，很难和外国的跨国公司相竞争。

第二，中国国际服务贸易发展与货物贸易发展和经济增长并不协调，有明显的滞后。所以中国产业结构的一个突出特点就是服务业比重偏低。

第三，服务贸易发展规模偏小，在总的贸易份额中比重低，表明整个服务业发展水平及服务业对经济增长促进作用低。随着中国服务业对外开放的广度和深度不断提高，将会面临更为激烈的国际竞争和服务贸易逆差。

在加入WTO的谈判中我国已承诺开放服务市场，并开出了时间表。服务业许多行业和部门的对外开放进程都大大加快。国内服务业势必受到严峻考验，尤其是基础薄弱的“幼稚工业”将面对巨大的竞争压力。为使其避免毁灭性打击，保存经济实力，稳定经济秩序，国家有必要采取保护措施。比如可以利用国民待遇的例外。鉴于我国的服务业处于比较落后的地位，竞争力处于弱势，客观上没有使国际服务贸易完全自由化的现实性。

另一方面，GATS本身确立的发展国际服务贸易的基本原则之一就是逐步自由化。发展中国家身份加入世贸组织的中国，可以利用GATS中的相关条款，实行适度保护措施。我国只应根据具体国情对具体服务业部门做出对外开放的承诺，并不需承担超出发展中国家承受能力的义务。在逐步自由化的过程中，我们可以为本国服务业争取一个发展、成熟的时间。

总之，GATS为提高发展中国家在国际服务贸易的参与程度，在加强其本国服务业的竞争力，扩大服务贸易出口等方面予以较大的优惠，使得发展中国家进一步参与服务业的国际化分工和国际交换。GATS中有利于发展中国家的倾斜性原则也可体现在国民待遇问题上的优惠。这说明发展中国家在开放服务业时，采取一些限制措施，包括对国民待遇的例外，是有协议作为合法依据的。

我国对国民待遇的应对策略

1.实践和立法中存在的问题及其完善

在实践中我们不难举出我国在许多方面采取内外有别的待遇标准的现象。比如在以前的银行业务中，外资银行只能从事外币业务，不允许经营人民币业务，这与国民待遇原则相抵触。

国内法规是影响和控制服务贸易的最重要的方式。经过长年的改革，我国在服务贸易部门的相应立法方面有了一些进步，但还很不完善：（1）有的规定仅为相关职能部门的规章制度，未能形成专门的法律以及完整的服务贸易立法体系，并缺少系列配套法规。（2）由于各部门的局限性以及各自利益的不同，法规凌乱而不统一，深深影响其权威性。（3）不少地区和部门在利益的驱动下，超越国家规定的立法权限，以内部文件形式规定将项目咨询研究、合同起草以及项目报批等本应由社会中介机构承担服务业务交给自己的下属机构或相关企业垄断经营。（4）各地各部门的内部文件仍在服务贸易领域发挥着重要的作用，如此这般地缺乏透明度，只会使广大的国内外商家充满疑虑和不信任。（5）加入WTO以后，我国在涉外服务贸易中有些法律法规与世贸组织协议相抵触或未充分符合，而且在有的领域存在空白，立法滞后。

中国于1994年生效的《外贸法》无法适应1995年生效的《服务贸易总协定》。所以时隔10年之后对《外贸法》进行适当修改是十分具有现实意义的。从立法完善方面来看，中国服务贸易立法也应配合GATS的有关规定。如果在某服务领域做出了国民待遇的具体承诺，则有关的国内法务必要与GATS中的规定相衔接。具体来说，对于相抵触的，要由国务院有关部门清理，不一致的需要按照一定的法律程序废除；对未充分符合的也要相应做出修改。但还要进一步加速公布我国承诺开放部门的配套法规。并且随着外商不断进入我国服务市场，应制定必需的与WTO规则相符的竞争政策，按GATS的要求建立和完善保护性和主动性的法律法规，包括规范外资企业在我国的经营活动。新的《外贸法》中的第六十二条，规定了从事属于禁止的国际服务贸易的，或者未经许可擅自从事属于限制的国际服务贸易的人所要承担的法律责任。这样就保证法律的真正落实，克服了以往条文缺乏操作性的问题。那么我们可以将国民待遇这项具体承诺体现到服务贸易法制建设中，依法进行管理。在司法工作中也可针对现实中不合法不合理的，有悖于国民待遇的现象进行治理。值得注意的是，政府的必要政策措施要以法律形式来实施，改变以内部文件代替法律的现象，保证法律的公正、客观、透明。总之，既然我国已做出对一些部门的国民待遇具体承诺，就有义务用国内法来保障所承诺的国际条约的义务。

2.中国在服务贸易领域的谈判中如何利用国民待遇条款

鉴于GATS的许多灵活性规定导致了长期的谈判过程，因此中国应该注重在服务贸易谈判中的一些策略。发达国家基于他们的服务贸易优势推行自由化，国民待遇正好作为一种推行自由化的手段，如果让他们单方面决定其中规则，对发展中国家必然不利。所以与其被动接受，不如发展中国家团结起来争取权益，使规则制定朝着更为平衡的方向发展。首先要明确国民待遇是作为具体承诺而不是普遍义务。其次我国是以发展中国家的身份加入世贸组织。由于服务业竞争力弱，现阶段应实施服务贸易保护措施，逐步推进服务贸易的对外开放。在享受WTO的权利方面，如果利用得好，可以进一步扩大出口，更恰当地保护和支持国内产业发展。比如在承诺领域也可以将有关的国民待遇的例外灵活运用来适度保护服务贸易市场。同时，从中国服务业对外谈判的策略角度看，我国坚持以互惠的基础承担国民待遇义务，同时也注重我国产业在别国是否也得到国民待遇。中国可以以GATS中的国民待遇为依据参与国际公平竞争，改善服务产业和服务贸易的国际环境，消除中国服务业在海外尤其是在发达国家遭到的歧视性待遇。例如假使一国对我国某一服务业给予国民待遇，则中国完全可以充分利用这一机会推动我国这个行业更好地进入国际市场。“GATS是由120多个缔约方共同签署的。根据权利和义务对等的原则，每一缔约方可以无条件享受其他缔约方给予的最惠国待遇和国民待遇。”对于中国拥有比较优势的服务业，不但要扩大其在国内服务市场上的份额，还要扩大其服务贸易的出口。

3.运用国民待遇的内在基础

如果我们想利用国民待遇化被动为主动，转守为攻，根本的办法就是努力发展中国的服务业水平，只有自身的实力上去了，才具备国际竞争力。首先，不能狭隘地认为发展国际服务贸易只是为了出口创汇，而是把它和提高国家的整体经济实力相结合。其次，客观分析我国劳动密集型服务和发达国家的知识、技术密集型服务之间存在的差距，进一步采取扬长避短的措施。为摆脱劣势地位应该在开放的条件下引进技术，培育自己的高科技服务业。再次，增加对教育、研究和开发等方面的投资。

4.清楚认识到国民待遇不等于同等待遇

根椐《服务贸易总协定》的规定，国民待遇原则要求相关成员给予境外服务提供者不低于境内服务提供者的待遇，但它并不禁止任何成员给予境外服务提供者高于境内服务提供者的待遇，我们常把这种高于境内服务提供者的待遇称之为超国民待遇。“主权平等原则固然不允许外国倚仗优势强取特权，但并不禁止一国出于自愿和善意在适用国民待遇原则的基础上主动承担更多的义务。”现实中的许多发展中国家为了吸引外资、先进的技术以及科学的管理方法等有利因素，在服务领域纷纷向外国投资者提供超国民待遇。

根椐GATS的规定，国民待遇是一种具体承诺而非普遍义务，所以每一成员方只需根椐所承担的义务开放服务贸易，即在所承担的义务以外可以实行低国民待遇。但一个国家要加入世界贸易组织，要达成多边协议，能够实行低国民待遇的领域将会很有限。如果在承诺的领域内没有适当理由而给予他国低国民待遇，必然会产生国际服务贸易争端，甚至引起诉讼。而且由于各国在待遇方面一般都实行对等原则，所以一味的低国民待遇占不到什么便宜，甚至会引发恶性循环。

我们必须清楚地认识到：在哪些领域是坚持不能承诺国民待遇的，或者在哪些领域是需要国民待遇的例外来进行必要的禁止和限制的。也就是先守住一个安全的底线，即在国民待遇的承诺中坚持逐步开放政策。利用国民待遇原则的例外在必要部门实施保护政策是符合各国国情的务实做法。它可以达到限制外国的进口，保护本国服务业的目的。但这只是暂时的、有针对性的措施，不是永久的保护伞。真正想积极运用国民待遇转守为攻，像发达国家那样开拓服务业的国际市场，需要加强服务业自身的实力。