公共政策被动参与形成机理分析

[摘要]广泛的公共政策参与是政策过程民主化的需要，也是彰显公共政策民主化的重要方面。但是，由于受到参与主体参与意识的束缚、政策权威主体的排斥、参与路径不畅等因素的制约，在我国政策领域还普遍存在着形式化的“伪参与”——被动政策参与。本文就被动政策参与的形成机理提出管见。

[关键词]政策参与；被动政策参与；途径

[中图分类号]D0

[文献标识码]A

[文章编号]1672－2426(2011)06－0050－03

一、政策参与的三种表现形式

公共政策是现代国家治理的工具，其核心价值取向应为公共利益，要使得公共政策能够严格地按照公共利益这个核心运行，广泛的公共政策参与是不可避免的。在现代民主制国家里，政策参与得到了普遍的重视，它既被视为公民的一项基本政治权利，也被作为实现(政治)政策民主化、科学化的重要途径。“就政策参与这个术语来说，我们指的是平民或多或少以影响政府人员的选择及(或)他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。”政策参与作为政治参与的主要形式之一，可定义为“平民以各种合法性的途径，影响政治权威主体选择及行动的各种政治活动。”，理论界通常就主动政策参与进行探讨和分析，但对被动政策参与却较少触及。何谓被动政策参与?顾名思义，被动政策参与主动政策参与是一个相反的概念，有主动就会有被动，两者是相生的。被动政策参与即消极参与的政策主体在相关外界环境作用下，进行政策参与的行为。我国的民主化进程严格来讲肇始于新中国建立后，虽然在中国共产党的大力倡导和改革下，我国的民主化在政治的各个领域都取得了世人瞩目的成就，但由于受制于传统小农思想、特殊利益群体排斥、政策参与路径的阻隔等影响，目前还普遍存在着被动政策参与现象。

在政策参与的类别中，根据政策参与主体的主观参与意志，大体可分为三类：主动政策参与、被动政策参与以及中性的政策参与。主动政策参与存在于民主化程度较高、公民意识较强的社会中，在这种社会背景下，公民更具有主人翁精神，他们具有较强的权利意识和社会责任感，能够切身感受到政策参与对于自身利益的影响，认为自己在行使政治权利的过程中，也在维护和增进自己的利益。因此，他们的参与热情较高，在参与的表现形式上，也较为主动；被动政策参与多存在于民主进程刚刚起步，远未达到高度民主的社会环境中。这时，人们多囿于小农意识，“肉食者谋之”等落后的观念，认为政策是自上而下的，是由政治精英制定和推行的，自己只有遵守的义务而无提出异议的权利，即使知道宪法中规定公民享有政治参与的权利，但也会认为“孤掌难鸣”，一己之力难撼泰山，即使自己积极参与，发表了意见，对政策过程也不会产生任何实质性的影响。因此，便专心于经营自己的生活，主动疏远了政治领域，这便形成了消极的政治观念。或出于政治的需要，或出于民主进程的推动，相关权威主体会鼓励或要求公众参与，但在消极的参与观念影响下，便出现了被动性的政策参与。

中性的政策参与存在于社会政治民主化进程中度发展，公民意识有所觉醒，但参与的愿望和参与的渠道还不是十分强烈和畅通的社会中，公民的参与多是在政府机构或者相关主体的倡导鼓励下进行的参与，这种参与既谈不上积极主动，也不能算作十分被动，因为，公民有参与的想法，但又往往不会自己主动投身参与，但当被排斥在参与行列之外时，他们又往往会表现出对政府漠视其权利的愤慨和忧虑。

被动政策参与作为主动政策参与的对立面，在我国这个拥有五千多年封建制度的国度里，是普遍存在的。人们在传统历史的惯性影响下生活，似乎习惯了自给自足的小农生活，回避政事、疏于问政成为一种生活共识，而不愿意去参与到事关公共利益的政策过程中来。这一方面表现为他们对自身权利的漠视，另一方面也表现为对权威政策主体的不信任。但是，为了推进民主化进程和真正使政策过程具有公共性，从而使公民权利得到张扬、公民利益得到保障，我国宪法中明确规定了公民的相关参与权利，相关法律法规如《选举法》等也规定了公民参与的渠道和程序，使公民的参与权利行使得到理性的保障。但是，由于公众消极的政治参与观念、一些相关权威机关“惧民”、“轻民”等思想的影响，惧怕公民参与左右自己的决策意志，轻视公民参与的能力与水平，认为公民参与徒劳无益，因此，他们往往会倾向于排斥公民政策参与。但为了符合相关程序规定的需要，而又不得不在制定和推行政策过程中，会“不情愿”地动员群众参与到政策过程中来，但对于公众的建议和意见，往往置之不理，甚至抱有敌意。怀有消极参与意识的公众，多数也只是为了完成“任务”而按照权威机关的要求，表达了“自己”的政治选择。在这种前提下，多数被动参与者并不能真实表达自己的意愿选择，当然，也不排除有少数被动参与者在被动地参与了政策过程时，却主动地表达了自己的真实意愿。

二、被动政策参与形成的机理

被动政策参与无论在民主进程较为发达的国家，抑或是较为落后的国家，都是普遍存在的，只是在前者那里不是主流而已。被动政策参与为什么会形成?这种参与形式形成的机理是什么呢?

1主体性原因：参与意识淡薄。大凡被动做事都与自己意识有关。也就是说，在意识里就存在着不情愿的主观意思。为什么会形成这种情况呢?这里既有传统的原因，也有现实的原因，既有自身素养的原因，也有客观情势的原因。越是拥有较长封建传统的国家，往往更多地存在着参与意识薄弱的人群，这是因为传统集权的历史惯性在影响着人们的参与观念。在集权统治下，只有少数人才有机会进入参与的体制内，其他人员只是政策的接受者。在这种惯性的影响下，人们往往更容易形成被动的参与意识。决策对于权威主体是一种权力，而对于公众来说参与决策是一种权利，权力与权利往往是此消彼长的关系。当公众参与权利得到有效的张扬时，权威主体的决策权力，往往会受到监督和制约，权威主体不再可能任由自己的意志而为。在西方国家，利益集团更容易绑架政府，政府亦容易堕落为利益集团的代表，利益集团与议会、政府形成铁三角关系，为了铁三角关系的稳定，利益集团利益最大化，政府更倾向于弱化公民的参与权利，当政府以权威主体的方式有意无意的弱化公众参与权时，除了部分政治意识较强的公众会提出强烈的反对和质疑外，更多地会选择无奈的默许。在我国，党和政府是代表最广大人民的根本利益的政治主体，但是党和政府作为整体的理性，并不代表其组成部分也是绝对的理性。由于多种原因，在我国一些权威组织中目前还存在着违背“公共性”决策与行政的现象，这与经济学中将人视为“理性经济人”是一致的，经济人在行事过程中往往会追求利益的最大化，因此，为了使

决策的结果，政策的过程更有利于自己，他们也会倾向于排斥公众的政策参与，在我国普遍存在的“参与无用论”便是对这种情况的观照，在这种情形下，在我国存在参与意识不强的巨大群体就不足为奇了。

西方发达国家普遍经历了“民主、自由、博爱”等思想的洗礼，甚至经历了为争取民主、自由、博爱等权利而产生的腥风血雨，因此，民主、民权思想深植心中。所以，在这些国家往往存在着更多重视自身权利，参与热情较高的民众。而经历了五千年的封建文明史的中国，近代虽然也经历了高举“德先生、赛先生”旗帜的“五四”运动等一系列以宣传西方民主进步思想为主的学生运动，但总体上对国人的传统思想意识的改造虽有助益，却难以撼动和彻底改观。“肉食者谋之”等消极对待参政议政权利的现象依然普遍存在，甚至建立新中国后，经历了60多年的宪法宣传，人们的这种思想依然根深蒂固，难以根除。又加上我国公众还存在文化素养较低等因素的影响，在一定时期内，我国公众的参与意识薄弱的现象还将持续下去，在这种单薄的参与意识下，公众的参与不会是主动的，政府为了推动民主进程，保障公众的参与权利，往往会动员公众参与政策过程，但这种参与对于公众来说，往往是被动性的，公众往往对于自己参与的权利草率对待，甚至会被某些期待参与结果利己的个人或者集团操纵。

2客观性原因：渠道不通畅、机制不健全。参与渠道不畅、机制不健全，是当前影响我国公众政策参与的一大障碍，赋予公众参与的权利和自由。还要建立方便参与的渠道和制度，只有这样，公众的参与才能够得以顺畅的进行。没有畅通的政策参与渠道和健全的政策参与机制，公众的主动参与就是水中月、镜中花，公众的政策参与就会变得更为被动。

我国自改革开放以来，经济发展迅速，国内积累了雄厚的物质财富，人们生活条件大为改观，并且在这30多年的发展过程中，一直未有较大政治经济波折，经济上的成功既给社会带来了雄厚资本，也为政治民主化进程的推进提供了强大的物质保障和前提。当前，虽然我们要长期坚持经济建设不动摇这项中心政策，但经济发展的单兵突进越来越感到政治体制改革滞后的掣肘，经济发展成果以及发展的持续性越来越需要政治体制改革来加以保障，其中之一就是创造完善的参与机制和渠道。回应民众的政治参与要求，以防止改革的倒退、既得利益者的集团化、社会阶层的凝固化。

虽然新中国建立后，我国政治体制改革一直在探索中渐进式开展，但这种改革的速度与力度一直滞后于经济的发展。当前，我国政治形势总体上是好的，这既得益于我国较为先进的初始政治体制，也得益于这种不间断的渐进式改革。但随着经济发展由量到质的跨越，利益阶层的分化，贫富差距的拉大，越来越需要相应政治体制给予规范和调节，当下的政治体制改革的步伐也越来越显得滞后。2010年，在中国经济特区成立30周年之际，国务院总理温家宝考察深圳时强调：“不仅要推进经济体制改革，还要推进政治体制改革。没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，现代化建设的目标就不可能实现。”可见政治体制改革对于当前中国社会发展的重要性。政治参与制度和机制的构建与改革是政治体制改革的重要内容之一。政策参与渠道不畅，机制不健全主要是由主客观原因决定的。客观原因主要包括经济基础、政治架构和参与制度设计等其他技术性因素决定；主观原因主要包括公众对于政策参与的认知、权威政策主体对于放开参与渠道和建立参与机制的态度、相关利益集团价值取向等。经历了30多年的改革开放，大力推进政治体制改革，畅通公民政策参与渠道和机制的经济基础已经具备。在政治架构上，我国建立新中国之初就将政治体制设计为人民民主专政的政治体制，一直按照“跳出历史周期律”的要求来建构和完善政治体制。在参与制度的设计上，我们既有国外先进的制度工具可资借鉴，又有一系列适宜国情的本土化的制度构想。可以说，目前我国进一步畅通政策参与渠道和完善政策参与机制的客观条件已经具备和逐步成熟。在主观方面，经历了多年的政治社会化，新时期的国家公民政治参与意识普遍增强，参与的欲望和呼声日渐强烈；在政治权威主体方面，虽然我国一直在强调“为人民服务”、执政为民，但几千年来遗留下来的“民可使由之，不可使知之”、“肉食者谋之”、“官本位”等愚民、避民、轻民的思想一直还有一定的市场，这便形成了政治体制改革的“权威主体被动性”，这严重的制约着我国政策参与渠道和机制的拓展和完善。同时，我国目前已经出现了利益的集团化趋势，阶层的凝固化趋势，这些已经形成的或者将来有可能形成的利益集团，固化的阶段利益阶层对于政治民主化改革的价值取向也严重影响着政策参与渠道的畅通和参与机制的建立和完善。

3第三方原因：利益集团、“精英阶层”的阻挠排斥。早在延安时期，毛泽东就对黄炎培提出的“历史周期律”提出了应对的制度构想——“人民民主”。可见，我党对于公众的民主参与权利一直都是非常重视的。但在具体的操作过程中，特别是在改革开放后，在市场经济大潮的影响下，人的“经济理性”得以较大程度的释放，这时便出现了较多无原则追求自我利益、固化自我地位的权威主体，这部分主体已经疏离了共产主义理想，违背了共产党员的准则，丧失了共产党人的信仰和立场。当然，这部分人只是少数，但作为“政治精英阶层”，其对当下公众政策参与状态的影响也不可忽视，因为他们掌握着公权力，具有公共资源的分配权，代表着国家的形象，他们的主体性态度在一定程度上影响着公众积极主动参与的热情和信心，造就了公众政策参与的被动性。

随着社会利益主体的分化，一部分群体逐步占据了上流社会，他们拥有更多的政治经济资源，在公共政策的制定过程中，享有较大的话语权，这也即特殊利益集团和“社会精英阶层”。特殊利益集团和“社会精英阶层”对于政治民主化的态度在很大程度上也在影响着公众政策参与的主动性。正如马克思所言“人们奋斗所争取的一切都与利益有关”任何利益集团和精英阶层都有自己特殊的群体利益，他们的一切行为也不无体现关照自己特殊利益的意识。政治的民主化从根本上说，必定会对特殊利益集团和“精英阶层”的利益造成一定程度的影响，如果特殊利益集团和“精英阶层”已经固化，没有了流出流入的机制，那么毫无疑问，政治民主化是难以推动的，因此，公众的政策参与权利也难以得到真正的行使，这更容易造成公众被动参与的局面。

2010年9月16日《人民日报》发表了长篇通讯《社会底层人群向上流动面临困难》。文章提出一个疑问：穷会成为穷的原因，富会成为富的原因吗?文章感叹，贫富差距加大的趋势日趋严重，阶层固化所导致的严峻社会现实已经

摆在人们面前，再不可漠视。这里提出了一个尖锐的现实问题：社会阶层固化。当前，在我国出现了利益的集团化，阶层固化已经是不争的事实，党和国家已经注意到了这一问题的严重性，积极推动社会制度的“公正化”，以期逆转这种固化的趋势，形成各阶层的自由流动。下层向上层流动，是需要民主机制的佑护和保障的，如果缺少民主机制，毫无疑问，这种期望将成为泡影。在这种流动过程中，政治的民主化也会得以加强，公众的政策参与渠道、机制也会得到拓展、畅通和健全，被动性的政策参与现象也会越来越少。

4合法化原因：公共政策参与的要求。公共政策合法化是指“法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程”，这是公共政策合法化必经的程序，其中审查的主体既包括官方权威机构。也包括利益相关公众的参与式审查。当然，通常情况下，为了效率起见，政策合法化过程更为注重的是权威机构的审查。公众通过政策参与，对一项公共政策是否符合公共利益进行充分的讨论和监督，进而提出中肯的建议，这有利于政策合法化的顺利开展，使政策具备实质意义上的“合法性”即公众的认同。当前，在推动政治民主化过程中，公共政策的参与也被越来越多的提及，这一方面是基于法治化的要求；另一方面也是出于遵循法律规定。前面提到，公众单薄的参与意识造成公众参与的消极性，狭窄的参与渠道和不健全的参与机制助长了公众参与的“不可能性”，相关“利益集团”和“精英阶层”的阻挠排斥进一步弱化了公众参与的效力，当然这只是一部分，或者称之为极少数，但这种力量的存在却实实在在的对公众政策参与产生着重要的影响。出于合法化和遵循法律规定的形式化目的，权威机关必须动员公众政策参与，这种动员多数情况下是积极主动的，因为这样才能彰显政治的民主化，社会的进步。因此，这便形成了一种矛盾：一方面，消极的参与及妨碍、阻挠参与的因素存在，造成了参与的弱化；另一方面，权威机关又在积极动员公众参与。这造成了公众参与的主观上不情愿，客观上有障碍与权威机关的参与动员甚至于施压并存的局面。出于权威机关的动员甚至压力，公众不得不进行政策参与，这时，形成的参与过程即是被动性的。公共政策合法化的要求便成为公众被动性政策参与形成的重要因素之一。当然，这个因素，必须基于前面所分析的相关前提之上，只有具备了前面所分析的相关因素，该因素才可能造成被动性参与的结果，否则，在权威机关积极动员下，所形成的应该是公众充分的意愿表达和民主进程的推进。

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责任编辑侯琦