基于新区域主义的空间规划协调研究：以江苏沿海地区为例

2011-07-26陈江龙姚士谋

中国软科学 2011年7期

姚佳，陈江龙，姚士谋

(1.中国科学院南京地理与湖泊研究所，江苏南京210008;2.中国科学院研究生院北京100101)

一、引言

空间规划是指公共部门通过设定空间发展框架和原则来影响未来活动空间布局的管理方案［1］，是集法律、经济和行政于一体的保障都市区域可持续发展的重要手段［2，3，4］。我国现行的空间规划体系成形于计划经济时期［5］，伴随国家公共政策的变化，经过长期的调整，逐步形成了包含国土规划、城市规划、生态功能区规划等在内的规划体系，涉及发改委、城建、国土和环境等多部门。但由于各部门之间缺乏有效的协调性，空间规划体系普遍存在“规划体系紊乱、规划数量过多、规划功能定位不清晰”的问题［6］。新区域主义理论产生于上世纪90年代，中心思想是通过灵活的政策网络倡导区域的整合和发展的协调［7］。新区域主义观点认为区域政务和公共服务可以通过各级政府或部门间的灵活协作来解决部门各自为政、效率低下的问题［8］。新区域主义理论对解决目前政府部门条块分割管理方式的缺陷下产生的规划冲突［9］有很好的指导意义。

本研究以江苏沿海地区为例，在对相关重要空间规划与政府文件梳理的基础上，探讨并分析现阶段的规划冲突及产生原因，最后基于新区域主义的相关理论提出规划协调和整合的基本思路，为建构一套健全、有序、高效的江苏沿海空间规划体制提供科学支撑。

二、新区域主义的主要观点

1990年以来，在全球化和区域化浪潮的推动下，西方学界掀起了新一波的区域发展理论和实践研究高峰。有别于旧区域主义将宏观区域视作若干个地域相邻子区域通过强制干预手段直接叠加的产物这一观点，新区域主义强调让区域内各利益主体权利得到充分体现和保障［10，11］，认为区域政务和公共服务可以通过域内各级政府或者部门间的灵活协作来达到最佳配置。新区域主义的主要观点有:

(1)多重价值目标的综合平衡。新区域主义倾向于达成“经济产出高效、公共服务均等、生态环境友好、社会文化融合”等多重价值目标。

(2)完善多层级治理网络。新区域主义提倡多边谈判和协商治理，主张跨区域、跨部门和跨层级不同权利主体的紧密联系和互动。利用多层级网络化的决策模式，融合区域内各种分裂、隔阂现象，加快包括经济、政治、环境和文化等多方面的区域一体化进程。

(3)公众参与区域治理。新区域主义跳出了由政府部门进行单一管理的框架，鼓励和吸纳包括非营利组织、商业社团和公民组织等各种形式的组织都加入到区域性的问题解决之中，参与政府区域政策制定与实施。

近年来，我国学术界也开始把目光投向新区域主义理论，学者在新区域主义视角下开展了都市圈融合、主体功能区规划等研究［12，13］。新区域主义对于空间规划体系的协调与整合也具有重要的理论指导价值。因此，本研究将以江苏沿海地区空间规划体系为例，研究基于新区域主义的规划协调问题。

三、江苏沿海地区空间规划概述

(一)研究区域概况

江苏沿海地区包括连云港、盐城和南通三市所辖全部行政区域的16个市(县)，陆域面积3.25万平方公里，海岸线长954公里，处于我国沿海、长江和陇海兰新线三大生产力布局主轴线的交汇区域，是长江三角洲的重要组成部分。2009年末总人口1906.2万人，地区生产总值5730.9亿元，人均地区生产总值30065元，高于全国平均水平(25511元)，但与江苏平均水平(44744元)尚有一定距离。

2009年6月，国务院常务会议审议通过了《江苏沿海地区发展规划》，确立了江苏沿海东部重要经济增长极和新亚欧大陆桥东方桥头堡的重要地位，江苏省沿海开发正式上升为国家战略。地区发展离不开空间规划的指导，目前，江苏沿海存在长江三角洲地区区域规划、江苏沿海地区发展规划、江苏省重要生态功能保护区区域规划、江苏省海洋功能区划规划、江苏省土地利用总体规划和江苏沿海滩涂围垦开发规划等数个空间规划(表1)。

图1 江苏沿海地区位置示意图

表1 江苏沿海地区空间规划概况一览表

(二)现有规划体制冲突及原因分析

根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等法律规定，空间规划体系内各规划应当相互衔接，低位规划原则上遵从高位规划，后期规划原则上不能与先期规划相悖。但从表1中可以看出，江苏沿海地区空间规划的编制和实施过程中不仅涉及到发改、环境、海洋、国土和农业等多职能部门，同时还牵涉包括国家和地方层级在内的垂直隶属机构。这种典型的部门条块分割管理模式使得政府部门之间各自为政，不利于整体决策。而现今政绩考核指挥棒下仍然以GDP论英雄，为了经济增长不惜牺牲环境的现象屡见不鲜;再加上规划过程缺乏公众参与，江苏沿海空间规划体系中出现了规划目标矛盾、部门用地冲突、规划内容缺位等种种问题。

1.规划目标存在矛盾

江苏沿海地区空间规划大体上可分成以开发目标为主和以保护目标为主两类(图2)。

出现明显规划目标掣肘现象的有沿海地区发展规划与海洋功能区划、重要生态功能保护区区域规划等。江苏沿海大部分属于淤泥质海岸，容易被潮流卷起流动，挖竣的航道或港池较砂质海岸易淤积，生态敏感性较强［14，15］，《江苏省海洋功能区划》和《江苏省重要生态功能保护区区域规划》都对海岸滩涂确立了明确的保护性目标。而《江苏沿海地区发展规划》中，提出要打造沿海新型工业基地，大力发展深水港口和临港产业，围垦滩涂增加用地等开发目标。港口建设和围海造地可能会阻断浅滩潮流，造成港口潜力区的淤积［16］;围垦面积过大，填挖土石量过多会影响地质构造，危害大陆架的稳定性［17］。另外沿海发展规划对于污染较重的大型临港化工业的布局，也会令海洋环境面临严重威胁。

规划目标存在矛盾的原因归咎于政府政绩考核唯重经济效益的现实。目前江苏沿海地区保护性规划普遍让位于开发性规划，通过港口建设和围垦造地一味追求经济目标的做法使海域海水质量和地质稳定性下降，给海洋生物资源及养殖业带来不利影响。而新区域主义正是摒弃了旧区域主义讲求单一狭隘的经济、政治或军事目标的做法，强调要实现区域空间规划目标的多样性和综合性。新区域主义指出发展目标的制定必须定位于综合平衡经济增长、社会稳定以及生态保护的前提之上，保障整体系统均衡协调的演进。这一理论可以为解决现有江苏沿海地区空间规划目标矛盾的现象提供新思维和方法。

图2 主要空间规划目标

2.部门用地存在冲突

土地是政府进行规划管理的重要抓手，在编制江苏沿海地区各空间规划时，编制部门大多基于本部门本行业的用地需求进行用地布局，往往只注重本部门的管理重点，与其他部门的管理需求衔接不够。部门间规划用地在空间上彼此重迭、相互冲突，存在争夺现象。

将《江苏省土地利用总体规划》、《江苏省海洋功能区划》、《江苏沿海滩涂围垦开发规划》和《江苏省重要生态功能保护区区域规划》的规划用地布局图叠加后发现(图3-图6):连云港市区，盐城市响水县、东台市和大丰市，南通市如东县等县市范围内，部门规划用地存在较严重冲突(表2)。地块同时被海洋功能区划划定为工业区(或被土地利用总体规划划定为允许和有条件建设区、被滩涂围垦开发规划划定为围垦区)和被重要生态功能保护区规划划定为水源保护区，无疑具有明显矛盾。

图3 连云港规划用地冲突区域

图4 盐城市规划用地冲突区域(响水县)

图5 盐城市规划用地冲突区域(东台市)

图6 南通市规划用地冲突区域

表2 沿海空间规划涉及部门冲突用地

空间规划用地纷争的背后，实际上暗含的是国土部门、海洋渔业部门、农业部门和环境部门等多层级多部门之间的利益冲突与博弈。而新区域主义奉行区域整体与合作观念，积极倡导不同层次权力部门间建立一种平等与协商的多元网络化治理体制，从而提高部门之间的联动能力。新区域主义为解决目前江苏沿海规划存在的部门用地冲突这一矛盾提供了解决思路。

3.规划内容存在缺位

部门多头规划极易留下管理上的灰色地带，规划内容缺位现象在沿海地区发展规划和土地利用总体规划的对接问题上尤为突出。

针对沿海开发中倍受关注的建设用地问题，目前正在编制中的新一轮土地利用总体规划并没有与沿海规划就围垦后形成的新增建设空间问题做好衔接。为了促进拥有占全国1/4海涂资源的江苏沿海地区高效开发滩涂，《江苏沿海地区发展规划》中提出了围垦形成土地按6:2:2的比例分配农业空间、生态空间、建设空间的方案;国土资源部办公厅《关于海域使用权换发国有土地使用权证有关问题的复函》中规定，填海项目中海域变为土地后，其土地应当符合土地利用总体规划，办理建设用地审批手续后方能核发国有土地使用权证。但新一轮土地利用总体规划还没有完全覆盖沿海滩涂围垦区域，围垦后形成的建设空间并没有包含在建设用地总规模的控制中，围垦造地形成的新增建设用地游离在土地利用总体规划之外，导致土地利用规划在江苏沿海地区滩涂围垦问题上出现政策模糊地带，影响土地宏观调控措施的有效落实。

规划内容缺位最大的原因在于传统自上而下的规划模式过于高估了政府部门自身对区域系统认知、管理和控制的能力，未能意识到政府部门决策公共利益时完全处于一个集权的封闭系统，难免出现信息不全甚至失衡的状况。为了避免集权制的决策失误，新区域主义的对策是在基于整体与合作观念之上，充分调动政府、学术机构、社会团体、政府部门、公民代表等各方力量进行多边谈判制度和协商治理，把区域视为一个“联合行动的体系”，通过共同参与规划实现区域凝聚力的最大化。遍布于社会各界的公众最了解自己这个层面和领域的各种状况，他们为规划管理提供的依据，往往够真实且周全。公众参与可以避免传统部门规划模式中出现的决策偏差或内容缺失，最终实现区域治理的科学决策。

四、江苏沿海规划协调的基本思路

空间规划的目的是创造一个合理的土地利用和功能关系的领土组织，保障经济发展、环境保护和社会进步的要求。但在具体操作中，受部门利益的驱使，江苏沿海地区各类空间规划目标相去甚远，开发规划和保护规划存在分歧;编制过程中未能充分征求各方建议，不仅部门间缺乏协调与商榷，更谈不上公众参与，导致沿海地区空间规划产生冲突。

近年来，很多学者积极研究我国规划整合衔接的问题，取得了一定的成就，但焦点主要在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和主体功能区规划等四大规划上［18，19，20，21］，较少涉及区域内多部门规划的协调问题。因而，本文将在新区域主义视角下，结合现阶段规划工作中产生的诸多问题及对规划体制改革的诉求，为建立健全而有序的江苏沿海空间规划体制提供基本思路。

(一)规划体系上:建立多目标融合的空间规划体系，出台江苏沿海地区发展规划细则

新区域主义反对局限于单一的、狭隘的安全和经济发展目标，倾向于调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值目标。针对目前江苏省沿海地区各空间规划主体制定目标时带有浓重的部门利益和小区域利益色彩的现象，笔者建议在该地区建立起经济发展、生态保护和基础设施建设等多重价值目标相融合的空间规划体系。

政府应尽快立法明确江苏沿海地区发展规划的主体地位，其他各级各类规划涉及到沿海地区的，应当与沿海地区发展规划加以协调衔接，微观层面具体的空间管制由土地利用总体规划、重要生态功能区划、海洋功能区划和滩涂资源围垦规划等专项规划和部门规划来完成。尽管沿海地区经济建设的需求十分迫切，但是从可持续发展和子孙后代的利益角度出发，资源和生态环境的保护也必须足够重视。多目标融合下的空间规划体系应当同时兼顾开发性规划，如沿海发展规划、土地利用总体规划、沿海滩涂围垦开发规划，和保护性规划，如重要生态功能保护区划和海洋功能区划的发展目标，将“经济产出高效、公共服务均等、生态环境友好、社会文化融合”作为区域发展的共同目标(图7)。

针对江苏沿海地区空间规划体系存在的用地冲突、内容缺位等现象，笔者建议尽快出台江苏沿海地区发展规划细则，对一些政策模糊地带和冲突问题进行解释。细则应当在充分考虑其他空间规划，特别是重要生态功能保护区和海洋功能区划的基础上，将严禁进行临港产业布局和围海造地的区域列入禁止建设名录;沿海基础设施和重大项目建设的规划，需经海洋部门审批后方可通过。而针对围垦后形成的建设空间没有进入土地利用总体规划指标中的情况，建议政府和土地部门在编制新一轮土地利用总体规划时安排围垦土地进入控制指标中，避免沿海土地管理工作出现漏洞，保障沿海地区发展规划空间。

图7 沿海地区空间规划体系结构

(二)机构设置上:成立多层多部门的区域空间规划管理协调委员会

新区域主义赞成在最大限度上保留区域内各级地方政府的组织结构以及管理功能的基础上，建立一个地区性的“伞型”式管理机构(Umbrella Level)，利用这个弹性的网络促进区域的经济发展、信息交流、政策调整以及经济和社会的自我学习和创新，强化区域的整体实力。

在江苏沿海地区规划机构设置方面，参照新区域主义的相关理论，笔者提议首先在连云港、盐城和南通三市的发改、国土、环境和农林等各规划编制部门间设立跨区域部门联络办公室，为跨区域的部门规划协调和管理提供重要支撑;随着同部门的跨区域协调机制逐渐健全后，可成立一个区域空间规划管理协调委员会，由分管江苏省规划和建设领域的主管省长牵头，沿海三市分管市长及具有跨区域管理职能的省级部门主要领导为成员，下辖综合协调办公室，委员会主要职责为组织发改、国土、环境和农林等规划部门之间以定期举行联席会议等方式，对经济发展、产业布局、重大基础设施建设、生态保护等规划具体事项直接进行横向沟通和对话，推动建立起“多规合一”的空间规划编制体制。

(三)运转模式上:重视规划过程中的公众参与机制建设

新区域主义倡导的区域管理机制不同于凯恩斯主义完全自上而下的国家计划过程，也不同于里根-撒切尔主义完全自下而上的自由市场过程，而是基于区域自发宏观调控下的自下而上的协调合作过程。新区域主义广泛吸纳包括非营利组织、商业社团和公民组织等各种形式的组织参与区域政策制定，达成区域治理的最理性决策。

参与规划是公众固有的权利，是知情权、言论权、监督权等民主权利的落实;而公众也最了解规划需要迫切解决哪些问题，需要在哪些方面进行改进。因此，江苏沿海地区在编制空间规划时，必须抛弃区域发展和规划只与政府有关的传统思想，加强规划部门与非政府组织、学校、企业、普通民众之间的沟通和交流。江苏沿海各空间规划参与主体之间应通过创建不同形式的对话和合作机制来提高公众对规划的认知度和认同感，并制定相关的公众参与规划的制度保障，才能使规划从群众中来，到群众中去，促进整合区域内各种分裂、隔阂和冲突现象，从而建立起一套健全成熟的空间规划体制，加快区域化进程。

五、结论

江苏沿海地区发展需要建立一套责任主体明确、衔接环节严谨、程序规范有效的空间规划体制。现阶段由于政府政绩考核制度的缺陷，规划部门各自为政，并且公众参与程度较低，空间规划之间产生矛盾与冲突，一定程度上影响了规划功能的发挥。为充分实现规划对沿海开发行为的宏观调控作用，合理引导产业空间和重大基础设施布局，保障生态建设，从新区域主义视角下对江苏沿海地区空间规划体系进行协调。具体思路为建立多目标融合的空间规划体系，出台江苏沿海地区发展规划细则;成立多层多部门的区域空间规划管理协调委员会;重视规划过程中的公众参与机制建设等。

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