行政事业专项资金管理探析

施 慧

行政事业专项资金是指其上级单位或财政部门为行政事业单位专门拨付的，用于完成特定工作任务或某项事业发展的，具有专门用途并且需要专款专用，专门报账结算的资金。如水利工程专项资金、林业专项资金、防汛抗旱专项资金等。专项资金有三个特点：一是专门用途。即每笔专项资金有其特定用途，不得挪作他用。一般情况下应按照部门预算及国库统一支付的方式进行开支。二是特定来源。专项资金是由其上级部门或同级财政部门专门的拨款。特定情况下，行政事业单位自筹的资金也可以作为专项资金，但必须坚持专款专用的原则。三是单独核算。在收支时建立专门的账目进行核算，对于项目使用的效果还要进行专门的评价。

一、行政事业单位专项资金加强管理的意义

行政事业单位是我国政府机构体系的重要组成部分，是我国公共产品服务的重要提供机构，大多数行政事业单位并不以盈利为其存在的主要目的。在市场经济条件下，虽然行政事业单位的资金流动情况越来越复杂，个别事业单位还具有盈利性职能，但对于一些专门项目，如农林牧副渔、地方文化建设、民族事务、非盈利的交通、市政设施、办公场所修缮等，各级财政部门或各级主管部门也会下拨专项资金，用于这些项目的建设工作。

专项资金涵盖了国民经济发展的方方面面，其资金规模大，资金使用效果影响范围广。做好其管控工作，提高其使用效率，能够切实造福一方百姓，促进社会事业的发展，有利于社会主义和谐社会的建立。

二、行政事业单位专项资金管理与使用的问题分析

（一）忽视专项资金的预算管理

1.对预算管理工作不够重视。部分工作人员忽视预算编制，因而形成了财务决策的随意性，忽视资金使用效果，致使专项资金预算执行大打折扣。部分单位虽然编制了预算，但对预算执行不重视。

2.前期经费列支不规范。对于项目前期经费，均列入事业单位经常性经费，特别是对于通过审批的项目，已经列支的前期费用也不转入专项资金中，造成经常性经费挤占。

3.预算执行的责任人未严格执行专项资金预算。一般来说，专项资金的使用往往由专项资金申请或管理单位的下属单位实施。如水利局对于水利工程基金，由其下属的水管站等实施。这样，上级单位在账务核算与资金管理上不能及时地掌握资金动向，使资金富余或短缺情况难以及时掌握，甚至影响工程进度。

（二）专项资金的分配不科学，导致使用效率较低

1.专项资金的项目分配方案不科学。事实上，大多数专项资金对应项目都并非新生事物。如专项水利基金等。但是资金管理部门在管理专项资金时，却很难做到科学分配，实现资金效益最大化。在资金安排上搞平均主义、或者讲人情，凭自己的主观判断与好恶进行资金分配，导致一些行政事业单位、一些非重点项目获得过量资金，形成资金沉淀。同时，由于分配的随意性容易导致项目的重复建设、资金投向分散等问题。

2.专项资金闲置情况仍然存在。部分事业单位专项资金的实际利用率较低，闲置现象仍然存在。结余资金在一些单位长期挂账。其主要原因一是部分单位由于工作特殊性，争取专项资金相对容易，导致这些单位对于专项资金使用效率重视不够。二是一些单位编制预算不够细化，虚报冒领财政资金，导致结余资金规模增大。

（三）内部控制不完善，专项资金可能被挪用或侵占

1.缺乏对专项资金使用用途上的监督。一些单位认为国家或上级对于专项资金的管理与使用都有了明文规定，按规定或立项审批说明开支即可，因此用不着再考虑制定或执行其他的控制制度。这样导致专项资金在使用方面没有明细约束，资金流向等在很大程度上受人为因素影响，导致资金被挪用、乱用。

2.缺乏对于专项资金使用过程中的监督。在项目执行过程中，专项资金的拨付流程、项目实施的进度、支付节点往往都没有得到很好的管控。由于行政事业单位缺乏相应的专业技术人员，因此，当请款方提交资料请款时，往往只是形式上进行签署即支付款项，没有使资金支付真正起到关键控制的作用。

3.专项资金中单位自筹部分比较随意。由于对自筹部分可以自己掌握，因此，单位对该部分资金的调度与开支相对随意，在审批、调转手续上也不严格。

（四）缺乏项目决算及绩效评价环节

一些行政事业单位在专项资金使用完毕后，仅仅由财务人员将资金支出情况加总，得到累计支出数，代替项目决算，也没有针对专项工程的专项审计或绩效评价。这对于资金使用的真实性、正确性、效率与效果都无法准确评价，不利于资金的正确使用，甚至造成了违法乱纪的隐患。

三、改进行政事业单位专项资金管理的思路

（一）强化专项资金的预算管理

1.重视预算管理工作，强化预算对专项资金使用的指导作用。首先，在预算编制过程中，要结合单位的发展规划确定来年的工作任务和工作目标，根据特殊项目需求，考虑专项资金预算的金额、时间节点。要细化预算，增强预算的透明度，这是增强预算指导作用的前提。对于各年度均有的专项资金，一般纳入预算内资金管理，应同时上报当年度该专项资金的结余数，以便纳入下年一并使用。对于未纳入预算的突发项目，则往往以预算外资金的模式出现，如防灾减灾类资金等，此时，对该类专项资金编制专项预算，确保其使用有章可循。

2.提高预算编制的科学性与可操作性。根据单位各自情况，考虑细化预算编制。可以参考企业弹性预算的编制模式，改革传统的零基预算方式，使预算更具有现实性。将预算指标分解落实到各科室，建立科室预算管理。根据单位及下属部门、科室的重点工作与人力物力配置，提出专项资金使用需求，单位财务部门综合平衡后，报单位领导确定后申请专用资金。

（二）提高专项资金的使用效率

1.合理分配专项资金，确保资金发挥最大效益。各地政府应根据中心工作与性质，落实各行政事业单位专项资金用途，考虑各单位中心工作与社会发展规划，结合社会与生态效益，统筹安排实施。应明确专项资金申请条件，各资金主管单位应充分根据轻重缓急的原则，优先考虑必要的项目，有步骤、合理地分步实施，确保有限的财政资金发挥最大效益。

2.防止专项资金的闲置。财政部门或主管部门应定期对下属事业单位专项资金的使用情况进行动态考核，如要求定期报送项目实施情况，资金支付情况，剩余资金情况等。并将这些情况与单位负责人、责任人的绩效考评挂勾，并视情况对该单位的部门预算、专项预算进行调整。一定程度上可能使单位领导及相关人员对于专项资金的申请更加谨慎，对其使用更加注重实效与进度，也就使有限的资金产生了更大效益。

（三）建立专项资金的使用评价制度

首先，在项目完成后主办单位应及时进行项目结算工作，并进行专项资金的使用情况分析，形成专门项目决算，阐明形成预算和决算差异的原因。其次，要坚持专项资金使用审计工作，确保资金如实使用，杜绝贪污或挪用，同时对资金使用结余或者超支的原因进行进一步分析，提高资金决策水平。最后，在资金使用合规性审计的基础上，考虑专项资金的使用效果，通过审查和评价项目支出成果是否符合目标要求，重点评价其社会效益。