西方国家碳税实践经验与我国碳税政策选择

贾 鸿

近年来，全球气候变暖的趋势进一步加剧，已成为国际社会高度关注的热点。二氧化碳、臭氧、甲烷等温室气体排放增加是导致全球气候变暖主要原因，其中二氧化碳是最重要的一种温室气体，占温室气体的60%左右。为遏制全球气候变暖的趋势，越来越多的国家和地区采取了各种温室气体减排措施。我国是一个发展中的经济大国，同时也是世界上仅次于美国的温室气体排放大国。学习和借鉴西方国家的经验开征碳税，是我国经济实现科学发展和可持续发展所面临的重要选择。

一、碳税的理论依据：外部性和庇古税

碳排放是典型的环境污染问题。针对碳排放而征收碳税，是基于环境污染的外部性及其内部化理论而采取的措施。外部性又称外部效应，指某种经济活动给与这项活动无关的第三者带来的影响。外部性理论是解释经济活动与环境问题成因的一个基础理论，但外部性理论并没有给出一个将外部成本内部化的有效方法。1920年英国经济学家阿瑟·庇古发展了马歇尔的外部性理论，首次提出污染者需要负担与其污染排放量相当的税赋，后人称之为“庇古税”。在其《福利经济学原理》中，庇古认为环境污染具有典型的外部负效应性，当污染的外部性成本在市场机制无法调节的情况下就应由政府实施干预。假定政府征收等于边际污染成本的税，那么可使污染者的边际私人成本等于边际社会成本，边际私人收益等于边际社会收益，即把污染者的外部性成本内在化，从而使其面临真实的社会成本和收益，这种价格的纠正最终必能抑制污染者的过度生产，并有效地克服环境的外部性问题，实现资源的优化配置。庇古还认为，环境税不仅能通过税收使得价格反映其社会成本，纠正资源价格与市场和社会成本之间的偏差，从而矫正环境问题，而且在改善环境的同时还能以环境税抵减扭曲型税负，降低资本和劳动等生产要素的租税负担，促进生产过程中要素的使用量，进而增加就业机会与产业投资。这就是庇古税“双重红利”的假说。“庇古税”理论成为后人通过税收手段解决外部性问题的重要理论依据。

二、西方国家征收碳税的实践经验

为了实现减少二氧化碳排放的目的，20世纪90年代在一些北欧国家开始征收碳税。1990年芬兰在全球率先设立了碳税。碳税征收范围为矿物燃料，其计税依据是燃料的含碳量。芬兰征收碳税的目标是在20世纪90年代末将碳排放的增长率降低为零。1994年，芬兰对能源税进行了重新调整，大部分能源征收燃料税，其中对煤炭和天然气征收混合的能源/碳税。1995年，混合税中的能源税税率是3.5芬兰马克/千瓦，碳税的税率是38.3芬兰马克/吨二氧化碳（相当于7.0美元/吨二氧化碳）。电力部门也通过对矿物燃料征收碳税被纳入征税范围。工业中使用的原材料和国际运输用油免税。2002年，芬兰碳税税率一般为每吨二氧化碳17.12欧元，天然气减半征收。西方国家开征碳税后，在不同程度地控制和减少了温室室气体的排放，基本实现了开征碳税的预期目标。以德国为例，截止到2005年德国的燃料消费减少幅度高于10%，二氧化碳气体排放减少了约2000万吨，较改革前水平减少达2～2.5%。挪威政府估计，如果没有采用碳税，目前挪威的排放量将会比1990年增长15%～20%，挪威的碳税使一些工厂的二氧化碳排放量降低了21%，家庭机动车的二氧化碳排放量降低了2%～3%。为避免因征收碳而影响居民收入，丹麦、德国等国政府还通过提高养老金和转移支付领取者的补贴，减少低收入阶层的个人所得税等措施提高居民家庭的可支配收入，成功地规避了碳税的收入负效应。

三、我国开征碳税的政策选择

我国现已成为仅次于美国的温室气体排放大国。1990至2001年，我国CO2排放量净增8.23亿吨，占同期世界增加量的27%。预计到2020年，我国排放量要在2000年的基础上增加1.32倍，到2025年碳排放量很可能超过美国而居世界第一。若不采取适当措施，按目前能源消耗速度，我国温室气体排放在未来几年将迅速扩大，给环境造成更大的压力。税收政策作为国家宏观调控的重要工具，在能源节约及可持续开发和利用上具有其他经济手段难以替代的功能。我国应充分借鉴国外的先进经验，根据国家能源政策的目标和能源战略的现实要求，综合考虑环境、社会与经济效益之间的关系，逐步推进碳税制度建设。关于我国的碳税政策，笔者提出以下几个方面建议：

（一）征收范围和计税依据

从西方国家征收碳税情况看，碳税的征税范围主要是煤、石油、天然气等化石燃料，其计税依据有两种：燃料的碳含量和二氧化碳的排放量。大部分国家是按燃料的碳含量征税，即根据燃料的含碳量计算二氧化碳排放量并据以征税，只有少数国家是直接对二氧化碳或一氧化碳的排放量征税。根据燃料含碳量征税的方法在技术上简单易行，不用考虑能源效率改进技术和碳回收利用技术。而且，由于化石燃料的消耗所产生的CO2约占CO2总排放量的65%—85%，对化石燃料征收碳税基本覆盖了CO2排放源，有利于碳税实现减排的目标。但严格来说，对燃料的含碳量征收碳税与直接对CO2排放征税的效果存在较大差异。这种方法只是鼓励减少化石燃料的消耗，而不利于企业致力于二氧化碳的削减和回收利用技术的研究和开发。考虑到我国的实际情况，建议我国仍然以对煤、石油、天然气等化石燃料为碳税的征收范围，并按燃料的含碳量测算排放量作为计税依据。

（二）碳税的税率

西方国家的碳税多数实行固定税率，只有很少国家实行累进税率，各国碳税的税率水平差异较大。2008年，芬兰对每吨CO2排放量征收20欧元，而瑞典为107.15欧元，意大利根据燃料的CO2排放量制定累进税率，最低每吨5.2欧元，最高为68.58欧元，丹麦的标准税率为每吨12.10欧元。同时，各国在最初开征碳税时多采用了相对较低的税率水平，然后再逐步提高。这种做法考虑了纳税人的承受能力，可以减少开征时的阻力。我国碳税税率的设计同样应遵循逐步提高、循序渐进的原则。我国碳税税率的设置，既要考虑我国节能减排的目标，也要考虑国民经济的可持续发展和经济结构调整，还要考虑企业的承受能力等多种因素。

（三）碳税征收环节和纳税人

从理论上看，碳税可以在能源生产、销售、耗用等环节上选择一个或多个环节进行征收征收。选择不同的征收环节，碳税的可操作性和效果是不一样的。从充分发挥碳税政策的社会效应角度考虑，碳税应在能源的消费环节征收，这样更有利于刺激消费者减少能源消耗。然而，对消费者而言，在销售环节征收碳税只相当于提高了能源的价格，并不能很好发挥碳税的社会效应。从己经开征碳税的国家来看，北欧国家在能源的上下游都征碳税，但实际税负是以下游的消费环节为主。我国开征碳税同样要考虑其征收环节问题。笔者认为，我国碳税的征收环节宜选择能源的最终消费环节。因为消费环节是温室气体的直接排放环节，在消费环节征税能够促使高效、节约利用能源，从而实现碳税的减排目的。况且，由于我国开征碳税初期的税率必然很低，在生产、销售等环节征收碳税可能无法实现碳税的社会政策效应。我国选择在消费环节征收碳税，还可与环境税或排污费等一并由政府管理部门统一征收，有利于降低税收的管理成本。碳税的纳税人是由其征税环节决定的。我国选择消费环节征税，则碳税的纳税人就是对能源最终使用并向大气中排放CO2的所有单位和个体工商。

（四）碳税的税收优惠政策

碳税的征收必然会给纳税人带来额外负担，对特定行业产生较严重的不利影响。为了避免征收碳税加重企业的负担，特别是对那些能源消耗大、竞争力差的行业，各国在征收碳税的同时也采取了税收减免、税收返还、参加自愿减排协议等一系列措施。征收碳税的根本目的是促进温室气体的减排，以减缓全球气候变化的趋势，而不是为了增加税收收入。因此，西方国家在征收碳税的同时，还通过减免企业与个人的所得税、社会保障缴费等，实现企业的总体税负不变。我国在制定碳税政策时，同样应建立完善的税收减免与返还机制，以避免对能源密集型行业造成过大的冲击，保护我国相关产业在国际市场中的竞争。同时，要鼓励促进新能源和新技术的研究和开发，对企业安装减排设备可以实施税收减免或返还措施，对可再生能源的开发、普及以及技术研究等可以给予税收减免、税收返还、再投资退税等优惠政策鼓励。

（五）碳税收入的使用与管理

税收收入的使用关系到其政策功能的发挥。碳税收入的使用与管理，无外乎两种方式：纳入一般预算管理和专款专用管理。从开征碳税的国家看，大多数国家将碳税收入纳入一般预算管理，也有个别国家将其专款专用于环境保护、养老金账户、补助贫困家庭，或者提高能源使用效率和研究开发利用可替代新能源的活动。碳税收入纳入政府一般预算管理有利于维护政府预算的统一性和完整性，有利于国家对预算资源进行全局性的配置，但无法确保该项收入用于节能减排。如果按照专款专用原则进行管理，碳税收入就可以专门用于环境保护和节能减排等方面，有利于充分发挥碳税的政策效应，但专款专用又破坏了政府预算的统一性和完整性。我国在制定碳税政策时，要充分碳税的政策目的和政府预算管理的实际情况，合理选择碳税收入的使用和管理方式。鉴于我国开征碳税的根本目的是促进企业节能减排和鼓励可再生能源的发展，笔者建议将碳税收入按照专款专用原则进行管理，重点用于对可再生能源发展和企业节能减排的鼓励，而不纳入政府的一般预算收入管理。国家可以利用碳税收入的资金建立国家专项基金，用于对改善能源效率、研究节能技术和开发低碳排放新能源等项目的扶持，支持植树造林等项目和加强应对气候变化的国际交流与合作。