完善农地使用权流转市场问题研究

韩淑梅

现代农业的发展要求土地资源的合理配置，而土地流转依法、合理、有序进行是实现土地资源配置的关键条件。建立市场化的农地使用权流转机制，是农地使用权流转的重要条件。要建设土地使用权流转市场，就需要完善土地价格机制，完善中介服务机构，建立健全土地纠纷调处和仲裁机构，提高农民流转土地的积极性。

改革开放以来，我国经济发展迅猛，已经成为世界第二大经济体。但是我国在农业方面发展还不尽如人意。20世纪80年代前期由于实行家庭联产承包责任制，只经历了短暂的快速增长就显得乏力。为了进一步适应农业生产力发展对土地规模的要求。中共中央在“十二五”规划中也明确指出“在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场”。因此，我们需要建立灵活有效的土地流转机制，优化土地资源配置，完善农业生产要素市场，促进农业和农村经济发展。

一、土地流转市场的阶段特征

农村土地经营制度改革30年来，由于法律制度的渐进性和经济发展的不平衡性，农地使用权流转市场呈现明显的区域性和阶段性。

第一阶段是改革初期的发育阶段。随着包产到户激励效应的逐渐衰弱，农村开始出现剩余劳动力，部分农业剩余劳动力开始到其他非农产业寻找就业机会，农地的自发转包开始在全国范围内出现。总的来说，这个时期土地流转还处于发育阶段，流转形式以承包和转让为主。农地流转具有自发性、短期性和非正规性等特点。

第二阶段是20世纪80年代中期至90年代初期的集体主导阶段。这一阶段沿海发达地区和大城市乡镇企业的迅速发展，大部分的农村劳动力转向为乡镇企业做工，开始出现部分土地撂荒或抛荒的现象。这一时期，村集体组织是农地流转和集中的主体，规模经营户依靠补贴维持经营难以为继。

第三阶段是二十世纪90年代中期至21世纪初的严重分化阶段。这一阶段的土地流转呈现多样化的特点：一是传统农村地区集体将抛荒的土地收回在转租给其他承租人，承办方直接向村集体缴纳地租；二是传统农业区的农民自行流转土地，租入户负责承担土地负担。

第四阶段农村税费改革后至今的快速发展阶段。2003年国家取消了农业税，承包户不需再缴纳农业税，并且还能得到国家发放的种粮补贴，土地流转和规模经营速度明显加快。就全国而言，农村土地流转的比例在10%左右，其中东部地区较高，很多地区超过10%，中部地区在5%到10%之间，而西部地区大多低于5%。

二、农地流转市场化进程中存在的主要问题

（一）政府的不当干预违背经济规律

农地使用权流转的根本条件是农地产权的市场化。农地资产产权在配置可以通过行政和市场两种方式进行。我国传统体制下和现阶段农地资产产权在不同主体之间的配置是由行政手段强制进行的。地方政府对土地流转的强行干预和寻租行为侵犯了农民的利益，更难以形成统一规范的土地流转市场，严重制约农村土地流转的有序进行。

（二）流转操作不规范，隐性市场特征明显

从农地内部流转来看，农户之间的流转也是不规范的，表现之一是流转过程的法律要件不规范，许多的流转协议内容简单，格式不规范，对流转双方则、权、利的界定不明晰，而且经常以口头协议替代书面协议。另外，农村集体组织和农户不经审批私自将农用地转为非农建设用地，形成所谓的非农建设用地流转隐性市场，也存在许多隐患。

（三）农地市场的供给和需求严重不平衡

目前我国农地市场供给和需求无论在质量上还是数量上均表现为严重的不均衡性。从总量上看，农地内部流转土地的供应量远多于需求量，表现出供过于求的买方市场。根据车裕斌对农户的农地流转意愿的调查数据，农户的农地潜在供给量是需求量的3.15倍，相当于供给总量三分之二的农地因缺乏需求而无法上市流转，从而导致这部分土地粗放经营或撂荒。

（四）市场中介组织缺乏，信息不畅

大多数地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅通，土地流转的对象和范围选择余地小，影响了土地流转的程度、规模和效益，限制了土地流转的区域范围。另外，目前许多地方在土地流转方面没有完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构以及土地保险机构等，致使土地使用权流转不能健康有序进行，从而严重制约了土地交易的发育。

三、完善农地使用权流转市场的对策建议

（一）建设农村土地使用权市场

农村土地所有权市场包括一级土地使用权市场和二级土地使用权市场。一级土地使用权市场即土地使用权出让或出租市场；二级土地使用权市场即土地使用权转让或转租市场。

就农村一级土地使用权市场而言，它是不完全竞争市场，这种不完全竞争主要来自农村土地劳动群众集体所有制的基本属性和维护社会公平的必要性。在这里通行的基本准则应该是“公平优先，兼顾效率”。就农村二级土地使用权而言，它是完全竞争市场。土地转让面积、土地转让价格、转让方式等都可由当事人自由协议，充分让市场发挥作用。

（二）建立完善农地流转的价格机制

要实现农地流转，首先要对其实现有偿使用，在市场经济条件下，地租或土地使用费应该是成熟的市场机制的作用下，通过土地所有者和使用者之间的充分竞争形成的。然而，我国还没有形成土地使用权市场，更谈不上健全的市场机制。在此情况下，土地有偿使用费应当包括：上缴国家的税金；地租、管理费用和土地交易费用。但是几项费用应当遵循配比原则，不可因金额过高阻碍农民流转土地的积极性，降低农民流转土地收益。

（三）健全农地流转的中介组织

完善土地流转市场的关键是培育土地流转的中介组织。由于土地使用权流转的程序比较复杂，土地流转的交易费用会不同程度地阻碍农户土地流转行为。这就要求建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等中介组织，培育农村土地经纪人或经纪公司，以降低土地费用，为土地流转提供服务。

（四）建立健全土地纠纷调处和仲裁机构

建立健全土地纠纷调处和仲裁机构及时化解各种矛盾，规范土地流转行为。基层人力资源和社会保障服务中心应该和各个村委会加强联系，随时掌握各个村的土地流向及动态，盘好盘活流动田地，并抓好土地流转的合同签订、鉴定、档案管理、纠纷调处等日常指导和管理工作，建立调节机制，及时有效地解决土地流转纠纷，规范流转双方的履行合同行为，确保土地流转工作依法、自愿、规范进行健康发展。

（五）提高农民种粮的积极性

继续加大国家对农村的优惠政策扶持，继续加大种粮补贴扶持力度，调动农民的种粮积极性。建立激励机制，鼓励广大农民都能积极参与到土地流转和规模经营中来。还要加大宣传力度结合农村土地承包法律法规学习宣传活动，采取电视、广播、标语、条幅、下发宣传单等多种方式，广泛宣传土地流转的意义及土地流转政策措施，以及流转土地农民增收的实际效果，消除农民思想顾虑，提高土地流转意识。