破解我国城市水利主要难题与路径选择

□ 李果仁

水是生命之源，任何一个城市的发展都离不开水。近年来，我国水利建设已经突破了“水利是农业的命脉”的传统观念，城市地区的水利发展也进入了一个新的时期。随着我国城市化进程的快速推进，水利在城市建设与发展中的基础性地位不断凸显，快速城市化所带来的水资源、水安全、水环境等一系列城市水利问题已经成为我国城市管理者和决策者不可回避的大问题。城市水利作为城市现代化的前提和基础，已成为加快城市化进程的一项重要而紧迫的战略任务。

一、我国水资源概况

我国人均水资源占有量2100立方米，仅为世界平均水平的28%，列世界第125位，全国三分之二的城市不同程度缺水，而且时空分布不均，水旱灾害年均影响上千万人口。近半来，中央多次提出要加强水利建设。2011年1月29日，《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》正式公布。这是新世纪以来的第8个中央一号文件，也是新中国成立62年来中共中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定。文件出台了一系列针对性强、覆盖面广、含金量高的新政策、新举措。

2011年4月20日，胡总书记在清华大学考察时说，过去我们常讲水利是农业的命脉，现在水利的重要性远远超出农业领域，还关系到经济安全、生态安全、国家安全，关系到国家经济社会发展全局。水情即国情——如何科学看待我国的水情形势？人多水少，水资源时空分布不均是我国的基本国情、水情。我国目前人均水资源量不足世界人均水平的三分之一，正常年份全国年缺水量达500多亿立方米，近三分之二城市不同程度缺水。而从水资源时间分布来看，降水年内和年际变化大，60%至80%主要集中在汛期；从空间分布来看，北方地区国土面积、耕地、人口分别占全国的64%、60%和46%，而水资源量仅占全国的19%。

随着经济社会的快速发展，我国用水需求不断增加，未来一个时期，全国新增粮食生产能力规划的实施和区域发展战略的推进，生产、生活和生态用水的需求仍将会有一定幅度的增加。随着全国人口峰值的到来，人均水资源量还会进一步下降，加之全球气候变化的不利影响，在可预见的时期内，水资源供需矛盾将进一步加剧。

水利部水资源司司长孙雪涛介绍，受季风气候和地理条件影响，全国水资源时空分布极不均匀，整体表现出雨热同期、南多北少的基本格局。在全球气候变化的影响下，水资源分布不均的态势进一步加剧，极端水文事件发生频率加大，水资源情势总体朝不利方向发展。

缺水的同时，我国水生态环境问题十分突出，2009年全国废污水排放总量达到768亿吨，水功能区达标率仅为47.4%，北方部分地区的水资源开发利用率已超过100%，河湖湿地严重萎缩，地下水位持续下降。据统计，在我国668个建制市中, 缺水城市达400多个, 其中严重缺水的城市有130多个，全国城市每年缺水约60亿立方米。2000年夏季，华北地区持续干旱，水资源短缺，影响了天津市的正常生产与生活，受到了党中央、国务院的高度重视。河北省沧州市地下水位已经下降到地面以下200米。有专家估计石家庄市的地下水如果不能得到有效补充和开展地下水科学管理，在未来15年就会枯竭。沿海城市也不例外，甚至更为严重。我国城市供水是以地表水和地下水为主，有些城市因地下水过度开采，造成地下水位下降，有的城市形成了几百平方公里的大漏斗，海水倒灌数十公里。缺水给城市工业产值造成的损失在1200亿元以上，且呈增长之势。

二、我国城市水利体系发展中的主要问题

改革开放以来，城市水利经过多年发展，初步建立了防洪、排涝、供水、治污等体系，为我国城市化进程和城市现代化作出了重要贡献，但随着城市社会经济的快速发展，又出现了很多新的城市水利问题，严重制约了我国的城市化进程和城市现代化的步伐。

（一）城市型水灾害日益严重。目前，我国城市尽管通过加固、除险和加强管理使防洪状况有所改善，但城市洪水问题远未根治。小城市及县城的防洪标准很低，有些县城几乎不设防。同时，由于城市建设用地的快速增长，大面积地面硬化，使得暴雨产生的流量成倍增加。

此外，城市排涝系统也存在各种问题。内部排水系统不完善，区域排水管网系统配套不全、管网老化、设计标准偏低；早期建设的城市排水泵站因排涝模数低、老化严重，加之规模未能随城市发展而扩大，不能满足城区排涝要求。因此，城区经常遭受洪涝灾害，损失十分严重。另外，由于城市气温高、空气中粉尘大，在汛期和暴雨之时容易形成城市“雨岛效应”，市区暴雨的强度和频率往往高于周边地区。上述因素均使城市的防洪排涝压力逐步增大，城市型水灾害问题日益严重。

（二）城市水环境日益恶化。世界银行的一项测算表明, 中国每年空气和水污染造成的损失约占当年GDP的8% 左右, 环境污染使中国发展成本比世界平均水平高7% 。目前，我国城市污水与工业废水的处理率很低，它是造成水质污染的主要原因。城市不仅用水集中，而且污水排放量大、成分复杂，大都直接排入江河，破坏了水体自净能力，使河湖水体和地下水受到不同程度的污染，严重恶化了水环境；加之周边及上游地区不合理使用化肥，居民的生产、生活垃圾堆放到城市河湖边，一遇洪水即冲入河湖，岸边污染带普遍存在，城区内湖泊富营养化程度不断加大；饮用水源地受污染的范围正在逐渐扩大；城市下降酸雨问题日趋严重，大部分城市地下水质在不断变坏。同时，在城市房地产、公路、供水、供电等大规模的开发建设中，破坏植被，水土流失严重，以及无节制地开采地下水，造成了水环境的恶化。

（三）城市水资源短缺日益严重。随着城市人口的增加，有限的水资源必然显得更加紧张。我国目前660多个建制市中缺水城市占三分之二以上，其中130多个城市严重缺水。每年因供水不足造成的损失达2000多亿元。可以说城市缺水已经成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素。城市水资源的短缺在很大意义上讲已经不仅仅是水量性的缺水，更是水质性的缺水。水质性缺水是大量排放的污水造成淡水资源受污染而短缺的现象，已成为很多经济发达的滨水城市面临的严重问题。

（四）城市水管理体制不顺。城市水利涉及的部门较多, 包括水利、环保、城建等有关部门。 而城市水利的处理和规划问题只有做到统一制订、统筹兼顾才能实现利益的最大化。但部门之间的协调规划问题和利益问题往往使管理更加复杂化。现在国内的现状是: 多头管水, 政出多门。所谓“环保不下河, 水利不上岸”之类的状况时有发生。供水和排水、排污和治污分离，管理混乱，难以实现水资源的优化配置, 加剧了城市水资源的浪费和水污染。此外，水利基础设施重视政府财政的投入，形成重建设、轻管理，重人治、轻法治，重政府办城市水利基础设施、轻社会综合管理的局面。

三、加强我国城市水利发展的对策建议

现代化的城市要从生态环境的要求，从城市可持续发展的战略高度出发，要全面规划、统筹兼顾、综合开发、妥善处理各项建设与水利的关系。针对城市水利发展存在的一系列问题，国内学者从不同角度提出了许多具体的对策和建议。综合来看，主要集中在以下几个方面：

（一）坚持高标准超前规划。城市水源开发利用应有长远规划和弹性, 要适应市场经济, 有利于各阶段的开发利用, 便于动态开发, 避免被动应付。因此，城市水利在规划阶段就必须要考虑如何应对城市发展中水问题的演变趋向，如何满足城市未来发展的治水需求。合理进行城市水利统筹规划的依据必须建立在科学预测的基础之上。城市水利工程必须要有一个高质量、高起点的科学规划，努力使规划体现“三个结合”，即城市防洪工程项目与改善城市水质、修复水生态环境相结合，水系综合整治与搞好滨河绿化、建设宜居环境相结合，城市水利建设与挖掘历史文化积淀、打造城市景观、优化旅游资源配置相结合。

（二）推行市场化运作。城市水利建设规模和投资巨大，光靠政府投入远远不够，必须走市场化运作的道路，进行多渠道投入，包括建立稳定的政府投入渠道、政策性融资平台以及社会资金投入水利建设的运行机制。同时，要按照经营城市的理念经营城市水利，城市供水、排水等公益性工程按照“谁受益、谁负担”的原则，实行企业化运作筹集管理经费；城市防洪、河道治理等纯公益性工程由政府投入或上级拨款等方式筹集管理经费。

（三）理顺城市水利管理体制。长期以来，我国涉水事务的管理一直存在着职责不清、条块分割的现象，较难实施统一的水利规划和工程建设。做好城市水利工作，应该有一个水资源统一管理的体制，实行涉水事务的统一管理，进一步理顺管理体制。

（四）加强城市水利队伍建设。做好新形势下城市水利建设和管理工作的必备条件就是要求水行政主管部门必须拥有一支思想坚定、熟悉法律、业务精湛、积极向上的队伍。加强城市水利队伍建设的途径主要有：加快现有专业技术队伍知识的更新，抓好再教育工作；制定人才引进规划，加快专业技术人才的引进；严格职称评审程序，坚持评聘分开，加强对专业技术人员的聘后管理；抓好培养锻炼，提高技能人才队伍业务能力。

（五）实施科教兴水、节约用水战略。节约用水是缓解水资源供需矛盾的必由之路，要发展节水型农业、节水型工业、节水型城市和节水型社会，要依靠科技开发研制高效价廉的节水设备，逐步建立居民用水和工业用水的累进收费制度。