构建湘江流域生态补偿机制的探讨

2011-06-23吕志贤李佳喜

中国人口·资源与环境 2011年1期

吕志贤李佳喜

(湖南省环境保护科学研究院，湖南长沙410000)

湘江发源于广西，从全州县进入湖南境内，水系跨永州、郴州、衡阳、娄底、株洲、湘潭、长沙、岳阳八市，是湖南的母亲河。区域内城镇密集，人口众多，工业集中，流域人口约全省总人口的60%，工业总产值约占全省工业总产值的81%，全省冶金、化工、建材、轻工、纺织、食品加工、机械等行业大多分布在该区域，是湖南省人口密度最大、城市化发展最快的区域，为湖南的主要经济带。近年来，流域经济的快速发展，环境污染加剧，工业废水和生活废水大量排放，重金属历史性遗留污染日益凸显，生态安全隐患重重，成为全省污染最严重的河流。经济的发展与人口的增长，流域生态压力越来越大，服务功能不断退化，严重制约了流域社会持续发展。因此，加强水环境综合治理，寻求更加积极的环境保护政策与措施已迫在眉睫。

1 流域生态补偿机制研究和实践进展

国内外学者从不同角度和侧重点对生态补偿的涵义进行了探讨［1－3］，综合评述，可以解释为针对环境保护的经济手段，通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，达到保护资源的目的。众多学者都十分重视流域生态补偿机制研究与探讨［4－9］，在理论研究的同时，全国各地也逐步在局部范围内开展流域生态补偿机制试点示范工作，如河北省政府在对子牙河流域实施生态补偿管理机制试点的基础上，对全省7大水系57条河流实行了实行生态补偿金扣缴政策等，从目前研究和实践进展来看，流域生态补偿政策对于推动流域环境保护工作起到一定积极的作用。

2 湘江流域生态补偿机制初步框架

本论文以湘江干流及一级支流所在市为例，通过对湘江流域生态补偿机制建立涉及的几个关键问题初步研究与探讨及其生态补偿资金测算，形成湘江流域生态补偿机制的初步框架。

2．1 补偿主体的确定

生态补偿是对环境质量和生态功能损害的补助，流域生态功能具有公益性，众多的单位和个人从流域生态功能中受益，由此决定生态补偿主体必须是有能力代表公共利益和有能力承担这一责任的载体［9－11］。从此特点出发，在目前阶段，政府是最合适选择。本论文研究范围具体涉及主体为湖南省政府以及流域流经的永州、郴州、衡阳、娄底、株洲、湘潭、长沙、岳阳八市政府。

2．2 补偿方式的确定

国内各流域生态补偿机制的探讨与示范，多基于在水质与水量的基础上，在一定时间段内，按照超标赔偿、达标补偿原则以及补偿标准对其生态补偿资金进行测算从而实现跨界断面地市之间的补偿与赔偿。

本论文借鉴国内较成功案例，在以上理论的基础上，根据湘江流域特点，进行进一步调整:考虑到环境污染治理循序渐进性，现阶段特征污染因子指标作为考核因子，结合湘江流域目前污染特征以及重金属污染问题，选取化学需氧量(COD)、氨氮(NH3－N)、石油类、砷 (As)、镉(Cd)作为考核因子;结合湘江流域水文特征，湘江流域水量变化较大，生态补偿以月份为时间间隔，对每月的生态补偿资金进行测算。湘江流域生态补偿资金测算模式为:

补偿资金=(水质控制目标—考核因子月均实测值)×断面月均流量×补偿标准

本论文具体涉及到流域八地市的13个考核断面。

2．3 目标控制值的确定

在目标控制值的的选取上，根据湘江流域水环境质量、水域功能区划、水文状况，本论文从地表水水域功能区划水质指标控制值、近三年平均水质指标值、分平、丰、枯水期三年平均水质指标值三种情况进行了分析，根据考核断面的水域功能区划要求，除绿埠头交界断面为Ⅱ类水外，其它考核断面均执行Ⅲ类水质标准，若以Ⅲ类水质指标控制值为考核因子控制值，通过湘江流域2006－2008年考核断面水环境质量监测数据分析来看，虽个别指标偶尔超过Ⅲ类水质指标控制值，但多数是好于Ⅲ类水质要求;从断面三年平均水质指标值角度来看，地表水Ⅲ类标准远远高于断面平均水质指标值，近三年断面水质均值为控制值考虑了流域实际水质，通过平均水平改善从而带动整个流域水环境质量的改善，更能促进流域整体水环境质量的改善，然而考虑湘江水文情况，平、丰、枯水期水文变化较大，枯水季节超标次数明显多于平、丰水期，因此分平、丰、枯水期取各断面近三年水质均值作为考核因子控制值，考虑了湘江流域水文变化情况，同时以平均值作为基准值，以该值作为目标控制值更具有合理性。通过以上分析，本论确定以平、丰、枯划分断面三年平均水质指标值做为考核因子控制值。

2．4 补偿标准的确定

补偿标准就是补偿多少的问题，其确定是流域生态补偿机制构建的关键，也是流域生态价值及水资源成本的体现，涉及到环境质量与生态效益、生态服务功能等密切相关因素。从目前生态补偿研究来看，补偿标准确立主要依据流域提供生态服务的机会成本和生态服务价值，笔者认为补偿只是一种相对的公平，不可能完全按照实际发生的损失或贡献大小来确定赔偿和补偿的标准，且需要考虑社会经济发展水平，即不同地区支付能力，如果支付标准超过地区支付能力，影响到地区的经济发展，那么该地区可能会采取逃避污染控制、浪费水资源等方式以获得更高的经济利益，不利于流域保护，如果采用一致的补偿与赔偿标准，使得承担环境污染责任的均衡化，造成了补偿的不公平性。因此，本论文在补偿标准研究过程中设定补偿标准基数和补偿标准系数，减少因忽略各个地区对环境污染贡献率的差异以及各个地区因经济发展程度和人口、环境治理能力、支付能力等因素的差异的影响，对各个地区采用调整后补偿标准。

(1)补偿标准基数。由于流域生态补偿标准是一项系统而复杂的工程，目前还没有公认的方法与准则，特别是生态服务价值没有公认的评估方法和货币化标准，并且各种评估方法得出的结果差异很大，在实际操作中运用难度较大，只能作为参考。鉴于目前许多因素都还未进行具体的量化，因此湘江流域生态补偿标准以目前湖南省排污费征收标准依据，设立生态补偿标准基数，同时考虑到超标和达标对环境保护的影响，对于超标情况制定更为严厉的补偿标准，以促进水环境保护工作，生态补偿标准基数为:

达标补偿标准:化学需氧量700元/t，氨氮875元/t，石油类7 000元/t，镉14万元/t，砷3．5万元/t。超标赔偿标准:以达标补偿标准的两倍值为赔偿标准值。

(2)补偿标准系数。生态补偿标准基数对流域内各地市实施统一标准，忽略了各个地区对环境污染贡献率的差异以及各地区实际支付能力，考虑到各个地区因经济发展程度和人口、环境保护能力、支付能力等因素的差异，本论文在在补偿标准基数的基础上设置标准系数。考虑到影响因素较复杂，补偿标准系数调整以各地市人均GDP、GDP能耗、人口作为参考系数，以长沙做为标准值，各地区的补偿标准系数由各参考系数决定(见表1)。

补偿标准系数计算公式为:

A=(各地区人均GDP×单位GDP能耗×人口总数)/(长沙人均GDP×单位长沙GDP能耗×人口总数)

其中:人均GDP:一定程度上代表各地区的支付能力

GDP能耗:一定程度上可代表生产能耗

人口总数:一定程度上可以代表生活排污

表1 2007年湘江流域补偿标准系数表

2．5 补偿资金的测算

通过补偿方式和补偿标准的确定，湘江流域生态补偿资金测算公式为:

补偿资金=(水质控制目标—断面单污染因子水质月均实测值)×目标断面月流量×当月天数×达标补偿标准×补偿标准系数

本论文以2008年湘江水文、水质数据为依据，以仅考虑补偿标准基数和同时考虑补偿标准基数、补偿标准系数两种情况，对2008年湘江流域生态补偿资金进行测算，具体情况见表2。

由表2、表3得出:经过初步测算，衡阳、长沙以及省政府需要支出生态补偿金为自己超额排污买单，永州、株洲、湘潭、郴州、娄底5个城市因环保工作的开展，地域内水环境质量达到生态补偿水质标准，可得到一定数额的生态补偿资金作为奖励资金。具体而言，从2008年衡阳市情况分析，湘江干流段，湘江从衡阳入株洲境内，水质指标化学需氧量(COD)、砷(As)超过生态补偿水质标准，上游超标排放意味着株洲市将需要投入更多的资金用于水环境治理从而达到生态补偿水质标准要求，水质指标氨氮(NH3－N)、石油类、镉(Cd)均符合水质标准，说明衡阳市政府为下游水环境质量达标付出一定的环境保护成本，丧失一定的机会发展成本，因此，干流下游直接受益段株洲市政府对于衡阳市损失的机会发展成本进行补偿。通过一年对衡阳、株洲跨界断面水质、水文的监测，按照生态补偿标准基数计算，2008衡阳将需要支付给株洲生态补偿资金3 904万元，考虑各地市社会经济发展状况与不同支付能力后，衡阳市将需要支付给株洲生态补偿资金2 182万元。从表2看出，生态补偿资金的测算能够较客观的反映出目前湘江水环境质量现状以及湘江流域各地市对湘江水资源的利用情况，从另一侧面而言，湘江流域生态补偿资金的计算能够体现一定的合理性和公平性，其实施对促进湘江流域公平合理利用水环境资源将起到一定的积极作用，但按照补偿标准基数测算量和考虑各地市社会经济发展现状，即考虑各地市的支付能力后生态补偿测算量，年度生态补偿收支金额出现较大差异，见表3。

3 机制研究中存在的主要问题及建议

湘江流域生态补偿机制研究借鉴了国内流域生态补偿示范较成功案例，本论文提出研究中构建流域生态补偿机制存在的不足与问题，并针对其机制实施提出相关建议:

表2 2008年湘江流域生态补偿资金测算表(单位:万元)

表3 2008年湘江流域生态补偿资金(单位:万元)

(1)补偿标准及系数确定需要更加合理。本论文对生态补偿标准设定进行了分析，但目前的深度和考虑因素在现有的基础数据条件下还远远不够，特别是补偿标准系数的设定。因此，制定更加合理补偿标准以及补偿标准系数是今后研究的重点与难点。

(2)断面水质考核目标制定:水质因子目标值的制定必须考虑机制实施的可操作性，目标值太高，将打消各地市环境保护工作的积极性，目标值太低，环境保护力度不够。本文以近三年各断面分平丰枯水期的水质指标平均值为标准，具有一定的合理性，但在实际操作中，如何剔除不正常监测数以及如何定义不正常监测数的相关界定还比较模糊，易造成平均值的偏差。

(3)监测数据的准确性问题:监测数据的准确性是生态补偿合理性的一个关键节点。目前，湘江流域各跨界断面并没有建立自动监测系统，监测数据基本为人工测定，常常出现交界断面上下游城市监测值相差较大的情况，在自动监测体系建立之前，通过何种方式确定交界断面上下游政府都认定的监测值还有待探讨。同时建议加快建设全流域自动监测系统，加强流域污染的日常监管，同时还要对监测设备进行不定期的检验和校正，以保证数据的准确性。

(4)生态补偿立法与相关配套政策:从国内生态补偿机制试点来看，各地方政府以及各流域之间执行生态补偿机制均仅为政府性文件。湘江流域生态补偿机制实施涉及到八地市，对于跨行政辖区的水污染管理等问题，缺乏相关法律保障和配套的政策予以支持。如针对目前的财政体制改革，省财政直管县的财政体制变革，就目前实施的或即将示范的跨市之间的生态补偿问题，如何实现过渡与转变，以及如何制定配套的辅助政策也是今后研究的重点和必须解决的问题。

(5)生态补偿协调管理与合作:湘江流域生态补偿涉及到八个地级市，涉及的利益方较多，有必要建立跨行政区生态补偿协调管理机构，促进八地市之间的生态补偿机制的顺利开展，解决生态补偿过程的争议问题。同时对于机制实施涉及的多个部门，如环保部门、财政部门、水利部门等，协调合作，达成一定的共识，形成一个区域生态补偿的联合体，因此加强每个地区以及地区内各部门间的协调合作尤为重要。

(编辑:李琪)

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