农村基层组织人员职务犯罪法律适用研究

刘忠革 陆波

[关键词]农村；基层；职务犯罪

随着国家惠民政策力度的不断加大，村集体经济组织的面貌得到了根本改变。但是，农村基层组织人员的犯罪也呈现加强态势，直接影响到党的公信度和农村的稳定，这就需要我们检察机关侦查部门准确把握法律，正确界定职务犯罪，依法打击破坏经济发展环境的腐败行为。

一、关于主体的界定

全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释中提出“农村基层组织人员”从事七项行政管理工作时是 “其他依照法律从事公务的人员”，这对于我们检察机关打击农村基层组织人员职务犯罪提供了法律依据。在法律实践中，我们应该区别情况分别对待。

1.兼任上级党委、政府副职的村书记。目前，一些农村党支部书记上挂为乡党委、乡政府副书记或副乡长以及乡人大副主席等职务，比如望奎县的15个乡镇中每个乡最少有两名村党支部书记担任“上挂”职务，他们都是经过县委组织部考核和县委常委会议研究决定任命的。对于此类村党支部书记我认为应该认定为国家工作人员，他们可以构成贪污罪的犯罪主体。

《刑法》规定：“国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》明确：“所谓委派，即委任、派遣，其形式多种多样，如任命指派、提名、批准等。不论被委派的人身份如何，只要是接受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派，代表国家机关、国有公司、事业单位到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中行使管理职权，都可以认定为国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。”所以对于被县委常委会议任命兼职“上挂”的村书记，他们就是受国家机关委派从事公务的人员，他们是国家工作人员。

2.“两委”班子成员。“两委”是指村党支部和村民委员会，他们是否属于《解释》规定的 “农村基层组织”中的 “其他依照法律从事公务的人员”呢？

《村民委员会组织法》明确规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”农村党支部在农村的地位作用和影响在村委会之上，他与村委会应并列属于全国人大常委会关于《刑法》九十三条解释中所指的村“基层组织”。《村委会组织法》规定村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。根据立法解释要求， 村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列七项行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法贪污受贿罪的规定。法律以及司法解释已经明确农村基层组织行使职权受检察机关监督的范围。我们认为，“两委”班子成员只有在行使七项政府行政管理工作时，其构成职务犯罪的，应由检察机关管辖。

3.村民小组组长。村民小组组长由村民小组会议推选，任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事业的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。村民小组本身属于村民委员会派生的机构，村民小组长一般都由村民委员会人员兼任，所以应当按照基层组织人员对待。因此，村民小组长在协助政府从事上述七项公务时，利用职务上的便利非法占有公共财物的，应当按照贪污贿赂罪定罪处罚。

二、关于公务活动的理解

公务活动就是指对公共事务的管理活动，其内容范围广泛，形式上也表现多种多样，《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》明确“从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、管理、监督等职责”，强调“公务主要表现为与职权相联系的公共事务等的职务活动”。农村基层组织人员哪些行为是公务活动，笔者认为，应从两个角度理解，一是本村公务活动，二是协助政府完成的七项行政管理公务活动。

《村民委员会组织法》规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，公共卫生与计划生育，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境等等服务性、公益性、互助性活动。这就是本村公务活动，但是村民委员会法律定位是群众性自助组织，是集体经济性质。对于村公务活动，笔者认为，只有“上挂”为乡镇党政副职的村党支部书记，违犯其中规定贪占公共财物的，就应该由检察机关立案侦查。而“两委”成员和村民小组长违犯前款规定的，只能按照职务侵占由公安机关管辖。

协助政府的行政管理工作是：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。这项工作实际上是政府的行政职能的延伸，使得“两委”成员和村民小组长都具备了行政公务的职能。“两委”班子成员和村民小组长违犯前述条款的，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，依照刑法第八章的贪污受贿罪的规定定罪处罚。

第二款中要注意只有当事件条件（协助政府行政管理）和主体条件（其他依法行使公务人员）集合，才构成贪污贿赂职务犯罪，受检察机关反贪部门的监督。

三、农村基层组织人员能否构成渎职罪

我国刑法关于贪污贿赂犯罪与渎职罪的犯罪主体要求不一样。贪污贿赂犯罪的犯罪主体为国家工作人员包括国家机关工作人员和准国家工作人员，而渎职罪的主体仅限于国家机关工作人员。农村基层组织人员在协助人民政府从事七种行政管理工作时，是否属于“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”？村民委员会是农村基层自治组织，具有行政管理职能，其从事7种行政管理工作是协助人民政府开展工作，而不是受人民政府委托代表人民政府行使職权。“协助”与“受托”不同，后者是接受全面委托，在全面行使职权的同时也应承担全面的责任。因此，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事7种行政管理工作时，是属于国家机关工作人员之外的其他国家工作人员。村民委员会等农村基层组织也不应承担这方面的法律责任，所以不应作为渎职罪的犯罪主体。□

（编辑/李舶）