当前林业生态项目管理中存在的诸多实际问题

贾振营

[摘 要]当前林业生态项目管理中存在的诸多实际问题,可能给林业生态项目管理带来不良影响和制约。从有利于林业建设的长远发展和提高管理效率出发,如何抓住农村产业结构调整和林业建设得到空前关注的有利时机,以林业重点建设工程为龙头,抓住体制改革与创新的先发效应,是林业建设的决策者、管理者思考的重大课题。

[关键词]林业；生态项目；管理

国家在全国范围内同时启动多个林业生态工程项目,这一重要改革措施,对于加快全国林业生态建设步伐和提高林业工程的建设质量会起到巨大的推动作用。充分显示了国家综合实力的增强和对林业指导思想的转变。就目前的现状来看,项目执行过程中还存在诸多实际问题。

1.从法律层面解决和保护林农的土地使用权制度

林业建设周期长、自然风险大、经济收益低的行业特点,决定了其对国家鼓励性政策、稳定的土地制度具有比传统农业更迫切的要求。要解决林业建设中诸如进度不快、效益不高、保护困难等问题,如果从农民最关心的土地制度、收益归属和法律保障等根本处入手,远比采取“扬汤止沸”式的行政措施好得多。其中,土地使用制度是最关键的,最初的农村经济改革就是通过把土地公有制的所有权与土地经营使用权分离,极大地解放了生产力,取得了改革的成功。在新形势下,要解决林业工程建设中遇到的困难和问题,应当进一步明确土地使用权具有准所有权的规定性,它包含承包权、使用权(经营权),还有抵押权、入股权、转让权等多种权利,并以法律形式肯定它是一种物权,应按私人财产给予保护,应将土地使用权用法律形式固定下来,形成法律依据。特别是在积极构建法治型社会主义市场经济的时候,体制创新和完善的法治环境对发挥管理职能、提高工作效率才是至關重要的。因此,在创造良好政策环境的同时,更应当对群众所拥有的林地使用权、自主经营权、林木收益权等,从政策层面的规定上升到法律层面上来保护。

2.建立健全新的资金管理模式,提高投资效益

首先,建立以报账制为核心的资金管理模式,充分发挥资金管理在项目建设中有效的调控作用,是林业项目管理体制创新的重要内容,是提高工程建设资金投资效益的根本性措施。所谓报账制,就是造林实体首先启动资金、自筹资金和地方配套资金实施工程建设,完工后经检查验收,根据检查验收结果提供的合格面积进行报账。这样不仅有利于地方资金的投入,而且避免了只重数量而不管质量的思想倾向,能够增强造林单位的质量意识和风险意识,可以有效解决投资不见效益问题。其次,健全对工程建设资金的强制审计监督制度,一是可以督促各级地方配套资金的及时到位,二是保证国家投入的专项建设资金不被挪用。再次,要完善检查验收制度,确保以低成本、高效率、客观地为项目管理单位提供准确的报账依据。

3.建立开放式项目申请管理机制

鉴于目前自上而下的项目申请和管理制度,特别对于林业生态工程项目的建设目标与群众追求经济利益的愿望之间存在冲突,要建立协调一致的原则,或是通过增加投资让群众有利可图,或者采取政府行为搞行政推动。在国家积极推动民营、私营等民间资金和力量投资林业建设的情况下,为了从体制和制度上彻底解决林业建设中长期存在的所有权和使用权不明等众多顽疾,对诸如土地所有权和使用权、经营实体的性质等敏感而又关键的领域,进行大胆地探索和创新,坚决抓住新一轮农村产业结构调整和体制改革的先发效应,积极探索建立开放式林业工程项目申请管理机制。建立公开的项目申请制度,一是可以鼓励农民个体、私营、民营等社会民间资金投资林业,使不同的造林实体能够享受同等的资金补助,如果是扶贫性质的项目,当然还要考虑防止土地垄断和扶贫目标的实现问题;二是有助于项目管理部门集中精力进行技术指导、质量管理和监督,而不必越俎代庖做一些本不该管也无力管好的工作,有利于提高工作效率;三是全社会的公开申请制度,有利于形成公平竞争机制,促进真正意义上的工程业主或项目法人负责制的建立,进而完善、规范项目监理制度,最终从管理体制和制度层面上提高林业工程项目的整体水平。

4.建立低成本、高效率的科学管理体制

对在建的众多工程项目通过整合,实现规范管理、降低成本、提高效率,是现代项目管理始终追求的目标。目前各项目归口管理单位不一致,工程布局和规划设计都各自为政,重复的设计、施工和管理,不仅客观上造成项目区的大量重叠、统计数据混乱,而且还加大了管理费用的支出。应当以林业分类经营思想为指导,根据综合开发、统一治理的模式来规划项目布局,实施协调性管理。按照现代管理学理论和林业项目的特点,按照决策、组织、指挥、控制、创新等管理职能,统一协调项目管理机构,树立项目的整体观念,构建大布局、大思路、大发展的项目管理局面,克服工作中无谓的重复,建立一支统一协调的高效率、低成本的管理队伍,减少因重复管理而造成的经济损失及人力物力的浪费。

5.建立完善的配套机制

按照现代林业的建设思想,在以保护和改善生态环境为重点,建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系为目标的大背景下,林业工程项目建设不仅需要良好的政策环境,更需要建立完善的制度环境。一是在分类经营规划的基础上,根据市场经济需求,在森林采伐限额管理办法中,对商品用材林的采伐给予放开的政策,或明确给予充足的采伐指标,建立符合市场经济条件的采伐限额管理制度;二是要抓住全社会关注林业的历史性机遇,建立支持承包大户、私营、民营企业等不同实体参与林业工程建设的管理办法和实施细则的制定,为促进和加快多元化实体造林进程提供可操作性的规范制度和依据;三是实施规范的项目管理制度,特别是林业重点工程项目的规划、设计和经营中,要普遍引入国际上通行的“社区林业评估”的工作程序和方法。□

（编辑/李舶）