黄河可转让水权实施范围探讨

张文鸽，何宏谋，殷会娟

（黄河水利委员会黄河水利科学研究院，450003，郑州）

运用水权水市场理论，在水利部指导下，2003年以来黄河水利委员会与宁夏、内蒙古自治区水利厅及当地政府共同开展了水权转换试点工作，取得了较大进展，探索了一条农业支持工业、工业反哺农业的新型经济社会发展方式，使水权转换从理论走向实践。2006年4月15日，国务院颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》规定：依法获得取水权的单位或者个人，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源。2008年4月水利部颁布实施的《取水许可管理办法》对水权转让也作了相关规定。新的条例将会推进黄河水权转让的持续深化。随着黄河流域水权转让的深入开展，许多问题亟待研究，其中包括黄河流域可转让水权的条件、实施范围等关键问题。

一、黄河水权体系构成

1.经济社会发展用水水权

为了协调流域各省 （自治区）之间的用水关系，保证经济社会持续、稳定、协调发展，1987年国务院批准了《黄河可供水量分配方案》，将流域可供水量分配到沿黄各省（自治区）。以河段耗水量作为各省 （自治区）用水量，在流域水资源宏观控制中发挥了重要作用。依据我国现行的法律框架和水资源管理体制的分工，在一个流域内，水权的取得及流转需要经历下列步骤：先是水权在地区之间逐级分配，然后将水权落实到用水户，即用水户通过某种法定方式取得水权。黄河流域经济社会发展水权的分配具体可分为以下几个阶段：流域—省级、省级—市级、市级—县级和用户级的水权分配。

（1）流域—省级水权分配

为了协调黄河流域各地区、各部门的用水要求，保证经济社会稳定、协调发展，黄河水利委员会认真研究了沿黄省（自治区）灌溉发展规模、工业和城市用水增长以及大中型水利工程兴建的可能性，提出了《南水北调工程生效前黄河可供水量分配方案》。1987年国务院批准了这一方案，这是我国首次批准的流域—省级初始水权分配方案，明确了流域及相关省（自治区）引黄用水权益，成为实施黄河水资源统一管理和调度的基本依据。该方案是流域内各省（自治区）经济社会发展用水的宏观控制指标，在国务院的 《黄河可供水量分配方案》的批示意见中，明确要求流域内各省（自治区）以黄河可供水量分配指标为控制，合理安排本省的经济社会发展规模和经济发展布局。

（2）省级—市级水权分配

随着流域经济社会的快速发展和黄河水资源管理调度水平的不断加强，为适应当前黄河水资源管理和调度的需要，迫切需要以《黄河可供水量分配方案》为基本依据，对该方案进行补充和完善。2006年6月，水利部《关于开展黄河取水许可总量控制指标细化工作的批复》同意在黄河流域开展取水许可总量控制指标细化工作，并要求黄河水利委员会组织指导协调流域内有关省、自治区、直辖市开展此项工作。

2006年7月黄河水利委员会《关于开展黄河取水许可总量控制指标细化工作的通知》要求流域内各省、自治区水利厅组织开展本行政区域的黄河取水许可总量控制指标细化工作。通知要求各省（自治区）要依据国务院1987年批准的 《黄河可供水量分配方案》，细分到各市（地、州），并明确黄河干流、支流控制指标。其中洮河、湟水、大通河、清水河、大黑河、渭河、泾河、北洛河、汾河、伊河、洛河、沁河、大汶河等重要支流的控制指标需单列。

流域内各省（自治区）内部总量控制指标细化工作由省级人民政府水行政主管部门商有关市级人民政府制定，在征求黄河水利委员会意见后，报省级人民政府批准后执行。

（3）市级—县级和用水户的水权分配

水权最后还要逐级分配到县级和各用水户。根据水利部《关于实施〈取水许可和水资源费征收管理条例〉有关工作的通知》要求，各省（自治区）水利厅应在省级—市级水权分配的基础上，将初始水权进一步分解到各县（旗）。而用水户才是水资源的真正使用者，因此需在县（旗）水权分配的基础上具体分解到各用水户，真正完成初始水权的分配。

2.维持黄河自然功能用水水权

黄河不仅要保证流域内各省、自治区的经济社会发展，还要维持其自然功能的良好发挥。黄河是多泥沙河流，下游又是地上悬河，为了黄河治理和防洪的需要，必须留有一定的输沙入海水量。黄河断流曾经令黄河的生态系统遭受了极其严重的影响，为了维持黄河不断流，必须留有一定的水量。另外，黄河还应具有良好的自净功能。因此，在黄河多年平均天然河川年径流总量580亿m3中，还包括了210亿m3的输沙用水、生态基流、河道损失等维持黄河自然功能良好发挥的用水（见图1）。

《黄河水资源利用》（1986年）基于2000水平年黄河的来水来沙情况，预估进入黄河下游的泥沙13亿～14亿t，经过三门峡水库后，在下游河道淤积泥沙4亿t左右的情况下，黄河下游输沙用水量应维持利津断面年平均入海水量240亿m3，其中汛期150亿m3；最小年平均入海水量不小于200亿m3，汛期不小于120亿m3。2007年颁布的《黄河水量调度条例实施细则（试行）》，确定了黄河干流省际和重要控制断面预警流量以及黄河重要支流控制断面最小流量指标及保证率，这一法规形成了维持黄河自然功能用水的水权。建设黄河的生态文明对黄河水量调度提出了更高的要求，而维持黄河自然功能用水的水权分配是非常复杂的，同时其各用水组成也是相互交叉联系的，需要考虑的目标更多，范围更广，系统性更强，技术更复杂。目前还没有进一步确认维持黄河自然功能用水水权分配的用户，也没有细化每个用户具体分配指标。

二、可转让水权的内涵

理论上讲，只要用水户具有水权，取得地方水行政主管部门或者流域管理机构颁发的取水许可证，并按照有关规定及时足额缴纳水资源费，那么，该用水户就有取水权，就可以出让自己的水权。但是，结合黄河流域水资源管理的现状，实际操作过程中，取得取水权的用水户不一定都可以出让自己的水权，必须满足一定的条件才可以出让水权，因此，可转让水权是在一定条件下被允许转让的水权。一般情况下应满足以下条件：

①用水户的实际用水量小于批准的取水许可量时，才具有出让水权资格；一个行政区包括省（自治区）、市实际用水量小于批准的经细化的水权时，才具备出让水权资格。

②取得生活用水水权的用户，不具备出让水权的资格。

③维持黄河自然功能用水水权，原则上不允许出让。

④取得农业用水水权的用户，在通过节水工程将实际取用水量减少到小于批准的取水许可量时，才具备出让资格，出让水量要小于实际节水量。

图1 黄河水权构成体系结构图

⑤取得工业用水水权的用户，通过改进用水工艺节约的用水量，具备出让资格，出让水量要小于实际节水量。

⑥通过水土保持工程措施，减少入黄泥沙量，允许试验性地置换部分输沙水量。

三、黄河可转让水权实施范围

2003年开展黄河水权转让试点以来，主要集中在农业向工业实施水权转让，通过工业企业投资灌区节水改造工程建设，节约出水量出让给工业企业，具有水权转让出让方和受让方明确的特点。因此，灌区节水水权转让满足可转让水权实施范围的条件。

目前，有部分省（自治区）超年度分水指标用水，挤占了部分维持河流自然功能的水量，客观上造成了维持河流自然功能水量向省 （自治区）用水置换的事实。维持河流自然功能的水量严格意义上是不能进行转让的，但是结合黄河的特点，黄河的突出问题之一是“沙多”，维持黄河自然功能水量中的大部分是黄河下游的输沙用水，在采取措施有效减少进入黄河下游的泥沙量的前提条件下，置换部分维持黄河自然功能的水量，在理论上是成立的，因此，有条件地在流域机构和省（自治区）之间进行水土保持水权转让也是成立的。

另外，省（自治区）之间三种形式水权转让和用户之间水权转让也满足可转让水权的实施范围条件。

1.省（自治区）之间水权转让

宁夏、内蒙古和山东三省（自治区）的黄河用水指标已经用完，山西省、陕西省还有黄河干流地表水剩余取水指标，河南省还有黄河支流地表水剩余指标。在 “八七分水方案”分水指标总量控制的前提下，有剩余取水指标的省（自治区）通过水权转让，将剩余取水指标转让给没有取水指标的省（自治区），从而促进水资源更有效地进行配置。该种形式的水权转让称为黄河取水权指标有富余和指标不足省（自治区）之间的水权转让。

黄河流域跨越干旱、半干旱和半湿润地区，西部、北部干旱，东部、南部相对湿润。全流域多年平均年降水量447.1 mm，降水量最少的是流域西北部，如宁蒙平原年降水量只有200mm左右。年降水量小于400mm的干旱、半干旱区面积占流域面积的32%以上。当黄河流域发生旱涝分布不均情况下，有关省（自治区）之间进行年内短期的水权转让是必要和可行的，有利于流域上下游之间的丰枯互补，是对现行依靠行政措施、实施应急水量调度的管理调度模式的补充和完善，可以充分发挥市场机制在资源配置中的功能。该种形式的水权转让称为旱涝分布不均年份的省 （自治区）之间的水权转让。

目前流域内宁夏、内蒙古两自治区近年一直处于超指标用水，部分地挤占了维持河流基本功能水量或其他省（自治区）水量，客观上造成了水权转让的事实。但是，对于该种情况目前行政管理手段短期失效。因此，在年度水量调度结束后，应按照市场要求和超用水量，对超用水部分予以付费，进行水权转让。该种形式的水权转让称为超黄河用水指标和指标有富余省（自治区）之间的水权转让。

2.灌区节水水权转让

灌区节水水权转让的总体思路是：企业投资灌区节水改造工程，节约出水量出让给工业企业。灌区节水水权转让的出让方为灌区水管单位，受让方为工业企业。

对于出让方来说，就是通过采取节水措施，节约下来可以转让给其他用水户的水量。可转让水量应具备以下条件：①对于目前已经超用黄河省际耗水水权指标的省（自治区），节约水量不能全部用于水权转让，要考虑偿还超用的省际耗水水权指标；②节约的水量必须稳定可靠，能够满足水权转让期（一般小于25年）内，持续产生转让水量所必需的节水量的要求；③为保护农民的合法用水权益，任何形式违背农民意愿的水权用途转变均应受到严格禁止；④可转让水量的确定应充分考虑水权出让区域的生态环境用水要求，避免因水权转让对水权出让区域的生态环境造成不利影响。现阶段为了保护农民的合法用水权，将可转让水量界定为灌区工程措施节水量。

对于受让方来说，可转让水量就是受让方的需水量，即在建设项目水资源论证报告书中，经过论证并通过专家评估和水行政主管部门或者流域管理机构审批的建设项目需水量。在水资源所有权属国家所有的背景下，受让方可转让水量需具备以下条件：①可转让的水量需要符合国家的产业政策，符合省级以上发展改革委员会的核准意见中的用水要求和用水总量控制意见；②可转让水量应符合节水减污的政策要求，禁止向高耗水、重污染行业转让水量；③可转让水量必须在政府的宏观调控下进行，严禁企业以任何行为占有可转让水量，待价而沽。

3.水土保持水权转让

水土保持水权转让的总体思路是：企业投资水土流失区水土保持工程建设，实现减少入黄泥沙量，从而置换出部分黄河输沙用水量出让给工业企业。水土保持水权转让的出让方为流域机构，受让方为工业企业。

水土保持水权转让的出让方如何确定，是一个十分敏感的问题，但是，从水土保持工程对黄河治理开发的作用分析，水土保持工程措施有利于减少入黄泥沙量，有利于加快黄土高原水土流失治理。减少入黄泥沙量从理论上讲可以置换出部分用于维持河流自然功能的用水水权，流域机构作为维持河流健康的代言人，应代表国家成为维持河流自然功能用水水权的权属人。因此，流域机构应为水权的出让方，工业企业作为水土保持工程的出资方，应为水权的受让方。

对于出让方来说，通过采取水土保持工程措施，减少入黄泥沙量，从而可以置换出的输沙水量，是允许转让给其他用水户的那部分水量。水土保持水权可转让的水量应具备以下条件：①水土保持水权转让工程必须符合黄河流域水土流失区治理的有关总体规划和专项规划；②水土保持水权转让工程必须位于黄土高原多泥沙来源区或粗泥沙集中来源区，以加快水土流失区的治理；③水土保持工程措施减少的入黄沙量必须稳定可靠，能够满足水权转让期（一般小于25年）内，持续产生转让水量所必需的减少入黄泥沙量的要求；④为确保居民用水安全和生态环境安全，生活用水和生态环境用水不得转让。

对于受让方来说，水土保持可转让水权就是受让方的需水量，即在建设项目水资源论证报告书中，经过论证并通过专家评估和水行政主管部门或者流域管理机构审批的建设项目需水量。在水资源所有权属国家所有的背景下，受让方可转让水量需具备以下条件：①可转让的水量需要符合国家的产业政策，符合省级以上发展改革委员会的核准意见中的用水要求和用水总量控制意见；②可转让水量应符合节水减污的政策要求，禁止向高耗水、重污染行业转让水量；③可转让水量必须在政府的宏观调控下进行，严禁企业以任何行为占有可转让水量，待价而沽。

4.用水户之间水权转让

在水量经过流域—省 （自治区）—地（市）级—县级—终端用水户层级分配后，初始水权细化到终端用水户，终端用水户可以是农业用水户、城镇居民用水户以及工业企业用水户。可以鼓励各终端用水户对水权进行交易，达到节约用水、优化水资源配置的目的。

四、结 语

水权转换是一种新型的水资源配置方法，是破解水资源制约当地经济社会发展瓶颈的新途径，它在调整水资源的供需矛盾、提高用水效率、促使水资源从低效益用途向高效益用途转移、增加水利投入等方面具有积极的意义。本文在黄河水权转换前期研究和试点工作取得大量经验和成果的基础上，在可转换水权的实施范围方面进行了进一步探讨，为黄河水权转换有序、高效发展提供借鉴。

[1]李国英.黄河水权转换的探索与实践[J].中国水利，2007（19）.

[2]黄河流域初始水权分配及水权交易制度研究课题组.黄河流域初始水权分配及水权交易制度研究[R].2005.

[3]李晶.中国水权[M].北京：知识产权出版社，2008.