遏制村委会贿选

熊伟

尚无实质性突破

2011年，浙江、山东等多个省份开始进行3年一届的村委会换届。这是2010年《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）修订实施后进行的新一轮换届选举，引起社会各界关注。贿选，这个伴随着村民自治发展历程的“毒瘤”，又开始频频撞击着大众的耳膜。贿选界定难、取证难、查处难、问责难，导致贿选之风在一些地方越刮越烈。

2010年《村组法修订草案》公开征求社会意见，并三审通过，社会对通过修法以遏制贿选寄予厚望，但客观地说，本次修法在严惩贿选上并无实质性突破。仅在第十七条规定以贿赂手段当选村委会成员无效，对贿选，村民有权向县级人民代表大会常务委员会、人民政府举报，由县级人民代表大会常务委员会、人民政府做出认定，并责成有关机关依法处理。

在全国人大常委会审议修订草案时，贿选就是委员们关注的一个热点话题。郭凤莲委员在一审时指出，现在农村选举贿选行为表现越来越厉害，而且向纵深发展，有的人为了当上村干部，选举之前给群众送几袋白面，现在发展到送钱，原来是送几百块，现在是上千块，买选票。符桂花委员在一审发言时也指出，现在的《村组法》和有关的法律，未能明确界定什么是村委会选举中的贿选，也未对司法机关介入村委会选举中的贿选案件做出规定。

《村组法修订草案》在面向社会公众征求意见时，社会各界指出相关法律规定太原则，实践中可操作性差，建议在修订草案中对贿选行为进行明确界定，细化查处贿选的程序和方式、严惩行贿者，拓展司法救济的渠道，使相关法律规定具有可操作性。但修订后仅仅明确了乡级或者县级人民政府调查并依法处理一些违法违纪行为包括贿选的责任，关于贿选的治理没有实质性的突破。

关于贿选，至今最细化的规定是2005年民政部下发的《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》：“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为，与直接买卖选票行为的不同。”

民政部基层政权司司长詹成付就此指出：“选举人公布执政方案时，一些并不针对个人的承诺，如承诺实施自来水工程、翻修学校等，不属于贿选；候选人选举前已做或选举中承诺当选后要做慈善事业、公共事业，不属于贿选；候选人以自己的私产作为抵押，以表示施政决心，也不属于贿选。另外农村红白喜事，礼尚往来是人之常情，也应该区别对待。”但也只是以列举的方式说明哪些行为不属于贿选。

由于立法上一直缺乏对贿选的权威定性，导致地方实践中无所适从。

实际上，对贿选也较难给出一个明确的定义。例如，选举前，候选人请客吃饭有贿选嫌疑，但如果是由候选人的亲朋好友出面请客，怎样认定是贿选？他可以小孩过生日升学等多种理由解释。如果规定贿选者一律取消当选资格，那么在竞选拉票过程中，如果候选人的朋友给了一个选民一包烟，就以此为贿选理由取消当选人的任职资格，未免有扩大化嫌疑，可能会在农村造成混乱。

在处理贿选的过程中目前尚存在诸多困难：首先是贿选的认定困难，目前关于贿选的法律规定还不明确；其次是调查取证困难，一些村民为了顾及情面或害怕打击报复不愿挺身作证；最后是处罚困难，关于“贿选”，目前一经查实即宣布选举无效，但如何让“贿选者”付出代价、承担法律后果尚无明确法律规定。

关键在于制度创新

遏制贿选，大家把注意力集中在对贿选的惩治上，这实际上是本末倒置。村委会贿选现象为什么越来越严重？主要原因就是权力过度集中在村主任、村支书等少数几个人手中，没有建立起权力互相制衡的村庄治理结构。

仅举一个简单的例子。在村委会换届选举中，人们经常看到诸如“落选主任拒交公章”、“在征地拆迁中村委公章被抢走”等现象。根据《民政部公安部关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见的通知》的规定：“村民委员会印章要有专人保管，保管人由村党支部、村民委员会提名，并经村民代表会议讨论后决定。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章。”但一些关键用词较模糊。村委会印章十分重要，但在实践中，许多情况下是由村党支部书记、村民委员会主任保管，或者由他们指定人负责保管，不利于村务公开，不利于权力的制衡。

《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》和新修订的《村组法》将村民会议和村民代表会议置于一个十分重要的地位，例如，《村组法》规定：村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作；村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生；村民会议可以授权村民代表会议讨论决定相关事项；村民委员会成员应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议；村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责等等。村民代表会议的一个非常重要的职能是制衡村党支部、村委会。

《村组法》第二十五条规定：人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每5户至15户推选1人，或者由各村民小组推选若干人。在实践中，村民代表往往是推选产生，极其容易被操纵。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，同时村民会议和村民代表又由村民委员会召集。这样的制度設计先天不合理，使村委会既当运动员又当裁判员，让村委会召开村民会议或村民代表会议来监督、评议村委会的工作，在实践中往往造成召开会议难、会议容易流于形式的结果。

村民代表的选举非常重要，因为村务监督机构、村民理财小组、村委会印章保管人等都可以从村民代表中选举产生。它是在一个村庄架构权力互相制衡体系的重要基础。比如罢免村委会成员难问题，现在普遍存在的是，和村委会的利益相关的时候，就不愿意召集村民代表会议或村民会议。村民代表会议的职能过多，涵盖了村民自治的全过程，有以村民代表会议取代村民会议的趋势，如果村民代表的选举没有严格的规定而被操纵，则村民自治就有被操纵的危险。

全国人大常委会黄燕明委员在2009年12月常委会第一次审议时，就发言“建议理顺村民会议、村民代表会议和村民委员会的关系”，指出：“村民会议或者是村民代表会议是一个议事决策的机构，实际上也是一个监督的机构，村委会是一个执行机构，是被监督的。现在让村委会召集会议，监督和被监督的主客体是错位的。从吉林省的实践来看，现在采取了设立村民代表会议主席团或者是推荐会议召集人的制度，而且实践中比较有效。”

为提高效率，降低选举成本，村民代表、村民选举委员会、村民会议召集人、村委会印章保管人、村委会成员、村务监督机构成员等应在两次村民选举会议上同时选举产生。