发展地方政府融资平台对加快辽宁省基础设施建设的必要性研究

魏 岚

(沈阳航空航天大学经济管理学院 辽宁 沈阳 110000;吉林大学经济学院，吉林 长春 130012)

由美国次贷危机引发的国际金融危机波及全球，我国的进出口贸易也受到较大影响，出口严重受阻，国内产能过剩，我国政府试图通过增加内需来弥补外需的不足，从中央到地方的各级政府提出了一系列的措施，例如扩大基础设施建设等。在这样的背景下，辽宁省地方政府仅仅依靠自身当期的财政积累来拉动内需是远远不够的。只有依靠间接融资，通过地方政府融资平台向银行贷款来解决当期巨大的投资需求，地方政府融资平台成为解决问题的关键，其设立对整个经济运行有很大影响，尤其在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极的作用。

辽宁省地方政府投融资平台的作用不仅可为基础设施建设融资，还有利于引导社会资本流向、优化经济结构、促进社会投融资体系完善等方面发挥着重要作用。在满足基础设施融资需求方面，由于基础设施建设存在投入规模大、资本周转周期长、外部经济特性和资本效益回收困难等问题，社会资本投资意愿不强。地方政府投融资平台可发挥杠杆作用，引导社会资金介入，满足基础设施建设资金需求。

一、辽宁省城市基础设施建设水平现状

辽宁省现有城市基础设施建设水平在全国处于居中地位，与很多发展建设好的省相比还有很大差距，建设水平有待提高;辽宁省城市基础设施投资比重呈持续下降趋势;辽宁省城市基础设施的投资结构不尽合理，城市基础设施各行业发展速度差异明显;辽宁省未来城市基础设施融资压力巨大。

(一)城市基础设施建设水平低且基础建设投资占比持续下降，投资力度有待加强

1.基础设施建设水平低

表1反映了辽宁省2005—2009年城市基础设施水平，人均生活用水量持续下降，城市用水普及率在2008年稍有下降外均呈增长状态，城市燃气普及率从2005年的78.11%一跃上升到2006年的92.34%，除在2007年有所下降外一直保持上升趋势，其他指标均保持稳定增长。

表1 2005—2009年辽宁省城市基础设施水平

2009年辽宁省与全国各地区城市设施水平相比，在城市用水普及和城市用气普及程度方面辽宁省均高于全国平均水平，但是与全国四个直辖市北京、天津、上海、重庆相比，低于北京、天津和上海，高于重庆，显示出用水用气普及程度的差距。在人均拥有公共交通、道路面积、公共绿地方面均低于全国平均水平;与东三省的吉林和黑龙江相比，在人均拥有道路面积水平方面低于吉林省，而在人均公共绿地面积水平方面低于黑龙江省。

辽宁省现有城市基础设施建设水平在全国处于居中状态，与很多发展建设好的省市相比还有一定差距，城市基础设施建设水平有待提高。

2.城市基础设施建设投资占固定资产投资比重持续下降

2005—2009年辽宁省累计完成城市基础设施建设8025.05亿元，城市基础设施投资总量稳步上升，但增长速度逐年减小，同比增长速度最快的为2006年的35.5%，最低的为2009年16.9%。同时城市基础设施投资占固定资产投资总量的比重由2005年的41.1%下降到2009年的22.7%，基础设施投资比重呈下降趋势。

表2 2005—2009年辽宁省城市基础设施建设投资

图1 2005—2009年辽宁省城市基础设施投资所占比重

(二)对城市基础设施各行业投资规模差异明显，地方政府融资平台需要合理调整融资结构

表3 2005—2009年辽宁省城市基础设施建设投资

表3反映了辽宁省2005—2009年基础设施各项指标的建设投资总量，交通运输仓储和邮政业和水利、环境和公共设施管理业是投资的重点，两项指标的投资占投资总量的71.6%。信息传输、计算机服务和软件业和交通运输仓储和邮政业年均增长低于城市基础设施投资总量的年均增速。其中对信息传输、计算机服务和软件等高新产业的总投资仅为454.52亿元，占投资比重为5.7%，年增长速度也为最低8.9%，较电力、燃气及水的生产和供应的年增长速度30.2%少了21.3个百分点。辽宁省城市基础设施的投资结构不尽合理，城市基础设施各行业发展速度差异明显，有待通过政府融资平台合理整合，进一步完善。

(三)城市基础设施未来融资压力巨大，亟须地方政府融资平台提供保障

由于改善城市面貌可以满足社会需求又可以体现政府业绩，近几年，各地城市基础设施建设投资规模日益扩大，大都提出了扩大规模的城市投资计划，政府承载的融资压力巨大。

根据《辽宁省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中进一步增强基础设施对经济社会发展的支撑能力的目标要求，要进一步加强交通、能源、水利等基础产业和设施来缓解经济发展的瓶颈制约，实现经济平稳较快发展。然而，规划的实施面临的是建设资金的难题。“十一五”期间，辽宁省仅交通基础设施建设投资就达到1591亿，另外从统计局了解到2010年前十个月全省基础设施建设完成投资2907.8亿元，这样大的投资是以往的传统模式无法完成的。

根据《辽宁省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，“十二五”期间，辽宁省仅交通基础设施建设预计完成投资2038亿元，其中主要包括港口建设投资906亿元、高速公路建设投资764亿元，港口和高速公路是“十二五”期间投资比重最大的两项。今后5年，将以强力推进大连东北亚国际航运中心建设和沿海产业带发展为重点，掀起新一轮港口发展高潮。到2015年，新增生产性泊位215个、陆岛码头泊位62个，新增港口吞吐能力5.7亿吨。同时，还将规划高速公路2689公里;到2015年末，力争使通车总里程达到5000公里。因此，辽宁省未来城市基础设施融资压力巨大。

二、辽宁省地方政府融资平台建设中亟须解决的问题

(一)资金不足、自身负债率过高、融资风险较大

辽宁省地方政府融资平台的资金来源过度单一是造成资金不足的重要原因。地方政府融资平台的融资来源过度集中于银行，而银行作为承担对企业贷款的主要渠道作用，在自身资产负债比例严重失调的情况下，不得不用高成本融通资金来满足辽宁省经济发展的资金需求。

辽宁省地方政府融资平台自身负债率过高。一方面地方政府融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，还有一些地方政府甚至采取各种变通手段向平台注入不实资产进行滥竽充数。另一方面，目前辽宁省地方政府融资平台的总体负债水平都相当高，负债率水平普遍超过80%，甚至更高。辽宁省过度的负债压力下则有可能出现偿债困境和违约现象，一部分贷款最终有可能成为银行的不良资产。由于地方政府融资平台的贷款期限一般比较长，政府的财政收入来源暂时没有出现问题，这种风险不会很快暴露。

(二)法人治理结构不健全

目前，辽宁政府融资平台法人的治理结构不健全，缺乏严格的管理规范，尤其是融资平台的高管人员，大多是由政府官员担任，缺乏必要的企业经营管理经验及风险意识防范常识，因此在投融资过程中容易发生重大的决策失误。

(三)融资状况不透明，缺乏外部性

目前，地方政府融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，甚至有的地方政府自身也并不完全清楚其下属的投融资平台的总体负债和担保情况。从全社会的角度来看，地方政府投融资行为具有很大的外部性，涉及债权人即金融部门与受益人即百姓的切身利益，需要全社会的监督与约束，因此地方政府融资平台融资状况需要高度透明。但在现阶段，来自外部的强力约束严重缺乏。比如缺乏银行的软约束，融资平台将地方政府信用与企业信用混为一谈，再加上政府本身财政信息不公开、不透明，商业银行很难获得真实准确的背景资料，使得银行无法对地方政府融资平台进行有效的约束管理，信息不对称导致银行评估风险和贷后管理困难。在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，某一家银行要想对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控也是很难的。从理论上讲，银行可以控制自身对地方政府融资的总量，可以通过设定一个总授信额度来把控政府融资平台的过度融资，但实际上很难操作。一家银行不再发放新贷款，其他银行继续发放贷款，同样会出现政府融资平台过度融资的问题。过度融资的风险并不因哪家银行控制了总量而降低。相反，如果其他银行给予了更多的贷款，融资风险还会进一步扩大。这实际上相当于贷款资金完全脱离借款人的监督管理，一旦出现偿还问题，银行将难以追讨还款。

(四)地方政府可用收入过度倚重于房地产相关收入，对土地升值依赖过大

地方政府可用收入分为地方本级收入、中央转移支付和土地出让收入三部分。地方本级收入包括地方税收收入和非税收入，约占地方政府可用收入的44%，其中房地产相关税收占地方本级收入比例约20%，相当于占地方政府可用收入的9%。另外，土地出让收入约占地方政府可用收入的20%，其中国有土地使用权出让收入占比约79%，相当于占地方政府可用收入的约6%。因此，总体上说，与房地产相关的国有土地使用权出让收入和地方本级收入中的房地产相关税收合计占地方政府可用收入的约1/4。如果地价上涨，土地顺利出让且价格较高的情况下地方政府就可以获得丰厚的土地出让金，从而顺利偿还贷款;但如果土地价格下跌，土地出让困难，这种情况下还款就会发生困难，政府就必须动用其他方式来偿还贷款。

三、对策建议

地方政府投融资平台的兴建为当地基础设施建设起到了重要作用，它将政府从资金信贷中解脱出来，使政府从投融资行为的具体执行者向裁判员逐渐过渡;使投融资渠道的多元化和投融资执行的市场化具有了可能性。

(一)制定投融资制度

1.证券市场融资渠道创新。证券市场上资金量大，融资期限长，是平台公司理想的融资场所，值得创造条件去融资:首先，推进基础设施领域公司上市。通过推进政府融资平台下属的基础设施领域国有企业股份制公司上市，可以利用资本市场盘活国有资产，引入增量资金。其方式可以选择IPO或者借壳上市。其次，创立城市建设产业投资基金。可以为城市建设提供较为稳定的资金来源，也为民间投资进入市政项目提供了通道。

2.利用无形资产融资。城市建设过程中会形成诸多无形资产，值得善加利用，如商业街或者公共设施的冠名权、规划权、经营权、管理权、开发权、许可权、广告权等，为城市建设融集资金。

3.在融资平台运作中引入民间资本。借鉴公私合营模式(Private－Public Partners hip，PPP)，即在政府融资平台运作中引入民间资本，进行市场化运作。

(二)理顺债务管理体制

为避免多头举债、分散使用、财政兜底的情况出现，应统一管理平台债务。针对目前平台负债规模过大的情况，可在商业银行的协助下对平台的贷款进行贷款证券化，通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题。对未来平台的筹资渠道，可采用发行债券、上市融资等方式。平台在发行债券时应首先考虑自身偿债能力，国际上一般认为，一个国家的外债余额不应超过当年出口收入的20%。据此当地政府的债务规模也应限制在当年税收收入的20%以内。此外平台应尽可能采取多种方式使社会资本参与公共基础设施投资运营，如BT方式、股权基金等。建立健全地方债务的偿还保障机制。地方政府应当统筹安排本地区综合财力，制定完备的还本付息计划，加强日常的监测检查，建立专门的偿债基金，将全部的债务资金投资收益纳入基金中。另外，考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，债务资金投资收益可能不足以偿付本息，所以还应当在每年年初预算时从地方的经常性收入中按一定比例安排地方债务还本付息的资金缺口。偿债基金账户中的资金不得用于偿债以外的其他任何用途。

(三)充分估计宏观与微观风险，建立风险防范制度

考虑银行系统和地方政府财政风险，有必要从多个角度防范风险:一方面银行应对项目资本金进行严格监控，并对偿还能力进行深入分析，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，把握融资平台的还款能力和贷款风险。另一方面，政府应进行事前评估、事中监管与事后绩效评价，建立专门监管部门或引入市场化监控，设立一套专门化预警指标，定期抽查项目资金运行情况。

(四)做大做强投融资平台

巩固同各金融机构的良好合作关系，保持承贷规模。通过发行中期票据、企业债等方式多渠道融资，满足城建资金需求。积极推动分、子公司经营管理升级;拓展拆迁市场，创新广告盈利新模式，提高收益水平，支撑平台持续发展。在当地政府的大力支持下，通过整合优质的资产性资源、政策性资源和金融性资源，努力打造一个融资渠道宽、融资方式多、资产结构优、收益水平好、信用评级高，具有较强自身造血机能、能够市场化运作的健康发展投融资平台。

[1]王熙喜.发展地看待地方融资平台[J].大经贸，2010(7).

[2]鲁耀纯.关于城建投融资平台建设的思考[J].经济师，2007(10).