新“圈地运动”之痛

吴学安

2010年11月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议强调，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。

如今，一场让农民“上楼”的行动，正在全国20多个省市进行。其用意在于腾出农民的宅基地，利用“增减挂钩”政策，将其转化为城市建设用地。对此，中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外，史无前例”。

“被上楼”并非失地农民之福

近有媒体披露，河北省违规使用城乡建设用地增减挂钩政策，超指标撤村圈地，计划在3年内改造7500个村庄，增加建设用地50多万亩，超出挂钩指标1.2万亩近50倍。而山东诸城则一举取消了行政村编制，1249个村，合并为208个农村社区。诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“农村社区”。

国土部2008年开始试点的《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，在贯彻中，正在出现越往下越变味儿的严重局面。各地似乎都受这一项政策所激励，大踏步让“农民上楼”，打着各种旗号撤村圈地，甚至屡屡发生强拆民房，威逼，乃至农民被“打”上楼的事例。

2009年，江苏省邳州市坝头村被整体拆迁，2010年1月，地方政府强制农民上楼，10多人被打伤住院。山东诸城也因强拆发生过殴打农民的暴力事件。

早在2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008年和2009年，国土资源部又批准了19个省加入增减挂钩试点。试点省市对这一土地新政反响热烈。尤其是对依赖土地财政、苦于囤地受限的地方政府而言，这一新政为其提供了新的圈地动力，被当作突破供地瓶颈的良方。各地表现出超乎寻常的积极性，都在以只争朝夕的精神自上而下迅速推进农村土地重整。

在这场新“圈地运动”中，农民的宅基地缩水且被迫住上楼房，无疑将彻底地改变农村的社区生态以及生活方式。虽说，农民不进城也可以住上新的单元楼房了，但从社会学的角度分析，拆并村庄后面临的问题可能更为复杂、生活细节更为不适应。传统农村的宅院、村边、地头，都是农民创收的场所，一些日常生活消费都来自于此。进入新社区后，这部分收入没有了，而生活费用的开支却明显增加，甚至连喝口水都要花钱了。如果没有新的就业机会和新的收入来源，能否维持生计反倒成了大问题。

20lO年11月7日，北京与河北联手打造“首都经济圈”消息传出，毗邻首都的河北13个县(市、区)有望实现与北京的同城化对接，一些嗅觉敏感的开发商，则早已通过与地方政府签订“新民居建设”合作协议等方式跑马圈地。如河北香河等地为了鼓励村民早点搬迁，都出台鼓励性政策：凡是提前搬迁的，可以优先选择楼号，可以优惠价格购买安置房……但“被上楼”的村民，在耕地被征用后，除了每年每亩1000多元的补偿，大多并无其他收入。今后这些村民将要像城里人一样去市场买菜买肉买蛋，家庭生活开支比以前几乎翻了一番。过去有耕地的时候，农村一个四五口之家每月有800－1000余元就可以满足日常开支了，而现在，每个月的生活开支已经接近2000元。此外，住进楼房以后，物业、水、电、气、采暖等各项费用一样也不能少，这无疑成了村民们的一块心病。

四川双流县2006年作为全国第一批“增减挂钩”试点县，这里的农民“被上楼”已近4年时间，上楼后的村民搬进集中安置区，为了下地干活，有人不得不坐公交往返；为了看守羊圈，有人不得不住进窝棚。张良福是双流县黄甲镇八角村农民，因担心自己饲养的羊丢失，竞在羊圈里住了一年零四个月了。他所在的村子是双流县第二批26个“增减挂钩”试点村之一。2009年7月，村里320户人家离别故居，搬进了这个新小区，过起了“城市人的生活”。新建的小区有十几栋6层的楼房。一旦住进去，将没有地方养鸡、养羊、喂猪，没地方饲养牲口，烧柴的灶头没有了，连每年收的麦子和稻谷也没有地方晒。扛着锄头下地最远要走五六里。

“囤地运动”制造高增长幻觉

中国社科院2010年《国家竞争力蓝皮书》指出，中国近20年经济增长主要靠房地产业膨胀发展。圈地运动也是房地产开发的衍生品，土地经济从来没有像今天这样被地方政府奉为上宾。目前，一场让农民上楼的“圈地运动”，正在全国20多个省市轰轰烈烈地展开。

2010年6月，国土部总规划师胡存智在中国房地产峰会上透露，通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地将纳入城市建设用地。截至2010年6月底，国土部新批了增减挂钩试点第三期18个项目。与第一期和第二期不同，国土部将指标下传，由各省确定试点项目向国土部报批。掌握了新政隐含的秘诀后，各地虚报瞒报、过度使用、超限发挥、先用后征的比比皆是。这就意味着更多的农民已经或即将失去土地，也意味着地方政府自主权扩大后可能生发出更多的乱象。

报载，被媒体称为“鬼城”的内蒙古鄂尔多斯康巴什新城，俨然已经成了中国房地产泡沫的最典型案例。近期，康巴什新城的第二轮拆迁又全面展开，一些在第一轮拆迁中被迁入、仅仅在新居住地生活了5年多的当地村民，又要迎来无可逃避的大迁徙。这些村民被要求移居到“鬼城”。而在10年前，这里原本是一块32平方公里、拥有5万余亩草原的土地，其上面是康巴什村和寨子塔村的房屋、耕地和牧场，农牧民们祖祖辈辈都生活在这片土地上。现在康巴什村和寨子塔村1300名农牧民，即将迁入的新家，是位于东胜区与康巴什新区中间位置的一块荒地。从2004年，在政府划定的移民区，两个移民村的农牧民们，陆续新建起了三个移民小区。被迫从牧民变成农民之后，当初政府承诺的水浇地因频频受干旱困扰而无法耕作，温室大棚也迟迟不见踪影。

在“被上楼”运动中，一幕幕惊人的剥夺、浪费和暴力正在频频展现。作为“增减挂钩”政策的先行者，河北计划利用3年时间，改造15％的村庄。如河北廊坊未获审批就先“挂钩”大搞撤村复耕。曾被评为河北省生态文明村的董家务村，如今已拆成一片废墟，刚修好的“村村通”水泥路也被铲平。山东诸城则宣布取消在域内所有行政村建制，“整建制”地将一个县的村落“消灭”，活生生造出208个“万人村”，如此这般，不一而足。

人们把这种情况称为“圈地运动”，并非耸人听闻。英国资本主义早期发生过圈地运动，贵族圈占农民租佃的耕地，养羊剪毛赚钱，教科书上说得明白，它是“羊吃人”的运动。现

在政府圈占农民宅基地、菜地甚至耕地、草场，主要缘于地方政府的“土地财政”，同时也是经济提速给各地带来的增长冲动。“土地财政”和增长冲动使各地政府拿地卖钱，结果就是没完没了的拆迁、一地多卖和强拆，在城市周边没有油水可榨的情况下，开始动起歪脑筋，向农村延伸，进而形成了当下方兴未艾的圈地运动。表面上看，是无数企业要圈地建厂，实际上是政府要圈地获利，而官员要的是政绩，背后甚至还可能有腐败因素在催促和激励着这一冲动。

国土资源部2010年5月派出9个调研组，对24个增减挂钩试点省份进行了快速调研。据国土部部长徐绍史说，调研中发现，有些地方在试点外擅自开展挂钩，以及违反规定跨县域调剂使用周转指标等。可是，尽管问题多多，甚至危及农民生存权，但这项政策时至今日并没有调整或叫停。“增减挂钩”土地新政如同给各地政府打了一针强心剂，致使纷纷效仿，无所不用其极地用土地换财政和政绩，进而造成农民失去的不仅仅是赖以生存的土地，还有世代习居的家园。

山东诸城土地储备中心主任安文丰称，将农民全部集中居住后，保守估计，将腾出8万亩旧宅基地，可以复垦为耕地。每年复垦一部分换来新的城镇建设用地指标，由此每年的土地收益有两三亿元。由此可见，这场“被上楼”运动的本质在于，一些地方政府基于土地财政的考虑，间接地剥夺了农民宅基地使用权，其中的收益大都进入了地方财政的腰包。宅基地本是农民的私有财产，是他们生于斯长于斯的生存依托。打农民宅基地的主意，对农村土地的重新整理，实质上是在变相压缩，或者说是在巧取豪夺农民的生存及生活空间。

农民宅基地被调包手法不容

近年来，中国耕地保护与经济发展用地的矛盾已经到了非常严重的程度。有资料显示，近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。近30年来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城镇居民，但还有近一半没有工作，没有保障，挣扎在贫困线上。

孟子曾说过：“五亩之宅，树墙下以桑，匹妇蚕之，则老者足以衣帛矣。五母鸡，二母彘，无失其时，老者足以无失肉矣。百亩之田，匹夫耕之，八口之家足以无饥矣。”目前中国的乡村秩序，有着几千年传统，已经形成了自己独特的文化。这种村落居住方式，看起来分散、占地多，但却能让农民在资源紧缺的情况下也能维持低成本而简单的生活。大凡在农村生活过的人都知道，传统的村落方式既利于饲养农畜家禽、种植蔬菜瓜果，也利于农具、粮食存放，还能利用粪便、柴草等废弃物的肥料与燃料价值。一旦农民“被上楼”，生活成本肯定大大提高。更重要的是，居住方式的变化，使很多农业生产活动也变得不再便利。

农村的城镇化，应当像城市的市场经济一样，是一个自然而然的渐变过程。只有当一个地方的经济资源高度集中，有了适合本地发展的产业基础，大部分农民已不再依靠农业，才是这个地方发展城镇化的最佳时机。时下，各地规模浩大的拆村运动，打着各种旗号，例如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等。并辅之若干相对应的所谓政策，如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等，似乎要在一个很短的期限内，让农村都“旧貌换新颜”，也让农民都掉进了蜜罐。问题是，如果当地工业发展无法跟进，不能提供相应的就业岗位，农民没有途径提高收入，很多“被上楼”的农民就有可能重新陷入贫困。

宅基地使用权虽然不是所有权，但却是农民依法享有的权利。《宪法》第十条、《土地管理法》第八条都明文规定：宅基地属于村民集体所有。《物权法》第一百五十二条也规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，是谓“宅基地使用权”。村民的这种权利和城市居民的房屋所有权一样，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

如今，村民的宅基地也开始遭到了公权的侵害，旨在保护耕地的“土地增减挂钩”政策，却在执行中本末倒置，成为与民争利的借口。从表面上看，各地土地“增减挂钩”的换房条件是惠民的，但它却忽略了农民宅基地的土地价值。这也是整个“增减挂钩”项目中增值的大头。这块肥肉没有失地农民的份，那么，基于房产再好的优惠条件，都只是九牛一毛。在许多农民“被上楼”地区，如果宅基地整理出来用于挂钩房地产开发，则每亩地可收益30－100万元，甚至更多。

应当说，农村村庄的兴衰是经济社会长期发展变迁的自然结果。就目前的国情国力而言，除了城市规划区范围内、除了农村劳动力绝大多数已转移到城镇和非农产业就业的发达地区，除了东部个别发达地区，真正具备村庄拆并条件的地方极其有限。要遏制新一轮“圈地运动”，除了严格遵守《土地管理法》关于农地征收的程序规定，完善《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》外，更主要的是尊重农民意愿，让作为土地主人的农民能依法保护自己的宅基地权益。要真正推进城乡统筹发展、建设新农村，还应在建立以工促农、以城带乡的长效机制上下更大的功夫。

(责编：山林)