常州出租户“分色”管理之争

政府应该扮演积极的角色，为市民的参与和真正分享社会价值观、形成关于公共利益的集体观念创造有利环境，而不是简单地包办解决一切社会问题。

政府应该扮演积极的角色，为市民的参与和真正分享社会价值观、形成关于公共利益的集体观念创造有利环境，而不是简单地包办解决一切社会问题。

[案例]

常州公共管理创新引争议

针对出租户内治安管理的“老大难”，江苏省常州市戚墅堰区创新出分色管理模式。对出租房按安全系数分成重点户、关注户和放心户，并分别挂出“红黄蓝”三色铁牌。

此套办法主要考量私房出租户的六个方面因素，作为实施分级分类分色管理的主要依据：户主是否主动登记、督促租住人员及时办证；是否主动提供租住人员相关情况；每月的发案情况；邻里关系；防范设施；环境卫生。

对6个月内连续两次以上发生刑事案件的，给予“红色”标志，列为“重点户”管理。对不主动登记外来人口、不督促做好办证而出租户内管理又较乱，发生刑事案件或存在治安隐患的，给予“黄色”标志，列为“关注户”管理。对于主动做好管理工作、治安秩序良好，居住人员稳定，在连续12个月内未发生刑事案件、无治安隐患的出租房，给予“蓝色”标志，列为“放心户”。

据当地警方介绍，分色管理实施以来，出租房屋同比下降60%，矛盾纠纷下降45%，而且脏乱差现象也得到了明显改变。但这套行之有效的新模式，却引起了很多争议。有人认为，这是对公民的公开羞辱。也有人认为，“分色管理”涉嫌公权越位。

[碰撞]

警方：老问题需要新办法

出租房管理一直是个难题，全国各地都存在这样那样的苦恼，不能因为难管，就不尝试新办法去管，公安机关并不是对所有的私有房屋设置成三六九等，只是对用以向公众出租的房屋的安全等级做了一个规范。作为专业职能部门，警方依法履职作出安全评估并公开结果，不对租房价格作评判，价格完全由租赁双方来定，实现政府监管与市场调节相结合的原则。

有的房东为了利益最大化，不惜将一间房屋隔成很多小间，将房屋租给十几甚至几十个人，房间里电线随意乱拉，搞得像蜘蛛网一样，安全隐患很严重，这种现象是客观存在的。流动人口的流动性很大，但是出租屋始终是在那里的，房屋安全直接影响现住或者下面要住的人员，以及周围邻居的人身财产安全。

以往传统的做法，当房东没有履行法定义务，警方就依法予以处罚。但这种事后惩处的效果不理想。用“分级分色管理”，让房东不再感到取得了租房资格就可以一劳永逸，这是将事后惩处转变为事先提醒，结果管理转变为过程管理，“大锅饭”式管理转变为层级管理，行政管理转变为自我管理为主。

租客：分色挂牌不公平

对于那些由于经济或房源等客观原因而不得不选择红牌、黄牌出租屋的租客，分色挂牌很不公平。这些租客要忍受旁人异样的目光，提心吊胆地过日子。由于评分标准中有“防范设施”、“房主配合监管态度”这两项，不法分子便可能通过红黄色牌来确定作案地点。这样一来，租客又成了直接受害者。

专家：有效未必正当

在常州租房的外来人员不是“入侵者”，他们和常州人一样首先是中国人，是有着平等人格尊严的公民。事先人为地予以身份区隔，这算不算对人格尊严的歧视？或许那些底层的劳动者忙于生计无暇顾及，但作为政府机构，如此管理是否妥当？

据悉，常州市委书记把分色挂牌办法在全国政法工作会议上做了相应报告，全国很多城市去考察并“纷纷说好”。显然，全国不少的官员在社会管理过程中奉行实用主义策略，只问效果不管方式。只要能保证外来人员不闹事就行，至于方式是否合理，都是次要的。

客观地讲，常州这种分色管理法是有效的，但有效的东西不一定就天然带有合法与正当属性。况且，这种做法的负面效应远超其积极效果，属于根子上的误区。

[深度]

社会管理中的多重错位

顾丽梅（复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）

为何常州的分色管理模式推行以来，争议颇多？针对这一案例，笔者认为常州分色管理需要客观面对。

首先，公共服务与社会服务相混淆。分色管理本身是值得肯定的，但分色管理这一针对特殊人群的管理活动，虽然它影响了地方的治安，却依然属于对特殊人群的管理，是特殊形态的公共服务，准确而言是社会服务，社会管理。社会服务与公共服务不同，它主要是依靠社会资源和非政府组织来完成的，所面对的是特殊群体。

以常州的分色管理为例，主要针对的是出租户和外来务工人员（即租客），毋庸置疑，用社会服务来定位分色管理更加准确。而公共服务主要是依靠公共资源和公共部门的支持来提供的，服务的对象是普遍的公民群体。譬如、教育、卫生、道路、桥梁设施等不具有竞争性和非排他性的产品。

显然，在常州的分色管理中，出租关系的建立，除了政府的监管，更多的是由市场因素所决定的，所以笔者认为这是社会服务，而并非公共服务。

第二，管理主体的错位。在常州的分色管理中，问题并不在于分色管理模式是否可以操作，如果说分色管理本身提高了社区的治安，维护了出租户与租客的利益，正如案例中所言，当地公安部门认为：“分色管理实施以来，出租房屋同比下降60%，矛盾纠纷下降45%。有些出租房居民和村民在发生案件后，除安装防盗门窗、更换门锁外，还督促外来人员轮流值日，搞好环保卫生工作，脏乱差现象得到了明显改变，收益也有所增加。”这表明分色管理模式作为社区管理中的又一模式创新，应当值得肯定。

但是，笔者认为，常州分色管理中的另一主要问题是管理主体发生了错位，会直接导致政府负担的加重和官民关系的紧张，甚至会影响到政府的公信力。

如前文所言，既然是社会服务，与其由政府来提高这种管理与服务，不如让有资质、被授权，且为公民所认可的社会组织来提供更加有效。此外，由有资质且被认可的社会组织，甚至是律师事务所来评估，既可以减轻政府的工作负担、也可以改善政府与公民之间的关系。政府在社会服务提供中的主要角色，是予以支持与监督社会组织服务的质量，这一角色定位应当更加有利于社会服务的提供与品质的提升。

第三，政府不应当越俎代庖。分色管理是否可行与有效，并非由行政机构决定，而必须有利益相关者的认可，才能使之有效，并成为一个长效机制。

在常州的案例中，该市戚墅堰区公安分局潞城派出所的工作人员指出：“分色管理模式是他们在多年的社区民警工作中摸索出来的。此套管理办法把出租户当成一个系统分析对象，根据得到的每个私房出租户的数据分类对照，然后进行分色，在此基础上再进行动态的分析和管控。对应六个方面，设定相应分值，实行积分制。评出后，在社区、警务室以及相关公共服务网站予以公示。”

作为公民与学者，我们欢迎任何形式的政府创新。但是至于具体的管理行为会涉及到利益相关人的利益，所以应当在确保社会公正的前提下，尊重利益相关人的利益及其选择，在此案例中涉及到出租户、租客和社区居民。应当综合听取各利益相关人的意见，建立有效的管理有与评估机制，盘活与利用社会的资源和公民社会的智慧，来解决社区管理中出现的各种问题。

[路径]

分色管理是否可行与有效，并非由行政机构决定，而必须有利益相关者的认可，才能使之有效。

政府不能包办一切

顾丽梅（复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）

常州的分色管理模式确实给基层的管理者很多启示，当然也确实存在着需要继续完善的方面。在这一管理模式中，笔者认为，最为重要的是采取以下有针对性的举措。

第一，引入市场机制，通过合同外包提供社会服务不失为一种很好的选择。在社会服务的领域，最重要的是发挥社会组织和公民的参与意识,培养社会组织参与社会服务提供的能力。

政府通过项目外包、整合社会力量与社会资源的方式，来提升社会服务的品质与化解社会矛盾，提升社会管理的水平与创新能力,对于社会的进步与发展有着积极的意义。

第二，引入社会组织和机构。社会组织是社会服务的主要提供者，这也是由其本身的特征和功能所决定的。就理论而言，社会组织主要有以下两大特征，确保了它可以成为合适的社会服务的提供者。

一是相对的独立性。社会组织应当是相对独立于政府部门的组织，政府可以通过对社会服务资金的资助，譬如为残疾人提供的服务，对于流动人口的服务、为低收入群体以及老年人提供的养老服务等。或者公共服务项目的合同外包，将公共服务与社会服务委托社会组织来提供。政府所扮演的主要角色是监督与合同发包商。

二是相对的公共性。社会组织在经济学领域也被称为非营利组织，它的非赢利性决定了它的活动领域，—般是赢利机构所不愿涉足的领域，包括福利、慈善和环保活动，社会组织的非赢利性也使人们对于这些组织的信任度大大高于赢利组织，为他们在某些公共服务与社会服务领域的竞争，如医院、家庭护理、流动人口的服务等，创造了条件。

第三，通过利益相关人的参与制定决策，选择社会服务的方式和服务的提供商。社会服务的提供会直接影响到社会的弱势群体，也是政府所主要关注的领域，但不是由政府自己生产或提供。借用新公共服务理论的观点，公共行政人员应当建立一个集体共享公共利益的观念。目的不是在个人选择的驱动下，迅速找到解决问题的办法，而是创造一个利益共享、责任共担的机制。

此外，政府还有一个重要的道德责任，就是确保和证实这些决策产生的过程充分考虑到了公平和正义。以常州的分色管理为例，虽然形式很好，也有非常重要的意义，分色管理对于治安、社区稳定与和谐，以及保护租客的利益都有重要的作用。但是如果完全由政府来包办，除了会增加当地派出所的工作，也有可能会产生新的争议与问题。

如果在经过宣传、听证和广泛民意的基础上,公开遴选社会组织来提供此种服务与监管，政府部门所做的只是监督和管理好社会组织所提供的社会服务，既可以调动与整合社会力量与社会资源，也可以激发公民积极参与自身管理与社区管理的公民责任与意识。

故而，政府的角色就是表现为，通过一系列的行为来推动这些公共问题的解决。同时，也需要政府确保这些解决方案充分考虑到了公共利益的支配。不论是决策或方案本身,还是制定决策与方案的过程，都是和民主规范中的正义、公平与平等紧密相连。

公共行政人员不要关起门来单独制定决策，既无助于社会问题的解决，也会引发新的公共问题与争议。应该通过对话、讨价还价、公民的授权和基于广泛的民意基础上，来解决存在的社会问题、制定决策。

简言之，政府应该扮演积极的角色，为市民的参与和真正分享社会价值观、形成关于公共利益的集体观念创造有利环境，而不是简单地包办解决一切社会问题。

政府部门需要把市民组织起来，使他们可以更好地相互理解他人的利益。通过对社区事务的参与，提升公民责任感,从更广泛的领域和范围认识社区与社会的利益，化解社会矛盾，提升社会服务的品质，以实现社会管理创新。