促进城乡统筹发展的财税政策取向——以杭州市为例

陈娇暖

（杭州市财政局，浙江 310009）

一、城乡统筹发展的内涵及重要意义

统筹城乡发展是党十六大提出的一项重大战略任务，是破解“三农”难题，全面建设小康社会所做出的重大战略决策。城乡统筹体现到具体的战略操作层面，即是坚持“以工促农、以城带乡”方针。一是按照“多予”的原则，加大公共财政的力度，使国民收入和社会资源的分配向“三农”倾斜，让公共服务更多地深入农村、惠及农民，由此突破农村经济发展的资源瓶颈；二是进一步调动包括城市、农村在内的一切社会力量的积极性，引导非农产业和城市反哺农业和农村，充分利用城市经济和非农产业带动农村经济的发展，增强城市对农村的辐射和带动作用，促进城乡协调发展、共同繁荣。

大力推进城乡统筹发展、建设社会主义新农村是党中央在正确把握新阶段农业农村发展的新趋势、新矛盾、新挑战的基础上提出的，是解决“三农”问题的治本之策，是全面推进农村小康社会的内在要求。城乡区域发展不平衡、城乡二元结构的现状客观上需要进一步加大统筹城乡发展力度，通过体制的改革、机制的创新、政策的引导，扭转城乡差距、工农差距、地区差距的扩大趋势，打破旧有的城乡二元结构，形成农业与工业相互联动、城市与农村相互促进的发展格局，带动农村经济发展、农民收入增长、农村消费水平提高，进而实现城乡一体化发展。

二、杭州市城乡统筹发展现状

“十一五”期间，杭州市认真贯彻中央和省委的决策部署，全面贯彻落实科学发展观，把城乡统筹作为新农村建设的核心机制和根本途径，加快推进社会主义新农村建设，农村改革和发展取得了显著成效。一是农业产业转型升级、综合生产力快速增强，据统计，全市农林牧渔业总产值288.84亿元，按全市农业人口计算，人均达到37619元；二是农村面貌发生了显著变化、人居环境明显改善，农村安全饮用水人口累计已达165.04万人，农村卫生厕所普及率99.4%，行政村等级公路通村率、通村公路路面硬化率均达100%，乡镇日用消费品连锁超市、行政村日用消费品村级连锁便利店覆盖率达100%；三是农村公共服务体系逐步健全、民生条件不断改善，建成农村卫生服务机构1900个，覆盖率达90%，建成村（社区）文化活动室2025个，广播电视“村村通”、有线广播“村村响”行政村覆盖率100%，农村义务教育学杂费全免；四是农民收入持续增长、生活品质不断提高，到2009年底，全市农民人均纯收入连续6年保持了在高基数上的两位数增长，达到11822元，与“十五”末相比，年均增长11.5%，平均每年增加1000元以上。

但在推进新农村建设的过程中也面临不少困难和挑战。东快西慢、东强西弱，城乡区域发展不平衡，仍是杭州市农业农村发展中的突出问题。以城乡居民收入为例，据统计，“十一五”期间，城乡居民收入比保持在 1∶2.23—1∶2.27 之间，2006 年收入差距突破万元达到10512元，2007年为12140元、2008年为13412元、2009年增加到15042元，每年的差距增加值都超过1000元，城乡居民收入的差距日益加大。从农村居民之间的收入看，东强西弱的态势在也在进一步蔓延。2009年，主城区及萧山、余杭农民人均收入15478元，五县（市）平均9677.6元，最低的淳安县只有6511元，城区和县市农民收入差异达到5800元。城乡区域发展不平衡的矛盾亟需依靠长效的城乡统筹机制来解决。

三、杭州市财政支持城乡统筹发展现状分析

近年来，杭州市按照基本公共服务均等化的要求，切实把“三农”工作放到重中之重的位置，进一步提升公共财政管理能力，不断调整和完善强农惠农政策，加强财政资金管理，加大对“三农”的投入力度，形成了科学发展兴“三农”、全面建设新农村的良好氛围。特别是加大了对五县（市）农业农村的投入，实现公共财政逐步向西部地区倾斜。据统计，“十一五”期间杭州市本级财政累计投入城乡统筹发展资金达35.01亿元（如表1所示），其中用于五县（市）农业农村的投入达19.36亿，有效地促进了当地新农村建设的发展。

实践证明，通过政府引导、财政投入的支农模式能够有的放矢抓好新农村建设的重点，集中财力办大事，从而起到“四两拨千斤”的引领作用。但随着新农村建设工程的日益扩大和蓬勃发展，这种单一的支农模式已不适应当前的需求，在推进的过程中，其存在的一些制约因素也逐渐凸显，最终暴露出了财政支农模式的短板所在。与此同时，近年来，一股新兴的社会支农力量正在异军突起，他们在新农村建设过程中起到了积极的作用，取得了较好的社会反响和成效。支农模式正在逐步朝多元化发展，这也将成为未来支农的大方向，城乡统筹的重要抓手。

1.市本级财政投入增长的局限性。新农村建设是庞大的系统工程，资金与各种资源的需求是巨大而长期的。以财政投入为主体的支农模式，有效地促进了当地新农村建设的发展，但相对于新农村建设巨大的资金需求，财政投入的压力在递增。如表1所示，2006年—2010年，尽管我市的城乡统筹资金规模每年都在逐步增加，并保持了较高的增长率，但这种增长率不是无限制的，是存在瓶颈效应的。从表1中增长率一栏可以看出，随着市本级地方财政支出规模的日益增长，投入增长率逐渐呈现下降态势。同时，城乡统筹资金占市本级地方财政支出的比重也在低位徘徊，每年增长的幅度有限。

2.“省管县”财政体制制约。目前，浙江省实行的是“省管县”的财政体制，杭州市本级与县级不存在财政结算关系，市本级财政的收入来源不包括县级财政，这一现状客观上要求市本级财政的财力支持重点应当在市本级。近几年，市本级财政对县（市）的新农村建设虽已有大幅度的投入，但在现有的财政收支不对等的情况下，用市本级的财政收入来弥补五县（市）的新农村建设需求，财力毕竟有限。因此，在现有的财政收支框架下，市本级财政对县（市）新农村建设难以进一步提升统筹和协调功能。

3.社会资源投入新农村建设潜力无限。近年来，杭州市在引导社会资源投入新农村建设方面进行了积极的探索，如推出的“联乡结村”政策，已取得了可喜的成效，从2007年至2010年上半年，共建集团和企业累计到位结对资金9.55亿元，共建项目8324个，项目总投资51.07亿元。“联乡结村”是一个创举，为新农村建设开辟了一个崭新的支持渠道，但与杭州市工业发展巨大的效益相比，企业支持新农村建设的积极性尚未完全调动起来。今年的中央一号文件提出了“企业通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门或者设立专项的农村公益基金会，用于建设农村公益事业项目的捐赠支出，不超过年度利润总额12%的部分准予在计算企业所得税前扣除”，为社会力量广泛参与新农村建设提供了契机和可能，使得社会力量支持新农村建设大有文章可做。可以预见，社会资源将是城乡统筹发展中除财政投入以外一个积极的资金来源。

四、支持城乡统筹的财税政策机制构建

统筹城乡发展是全社会的长期共同责任。政府在加大财政政策引导的同时，也要为统筹城乡发展创造一个良好的税收环境，通过公益金投入机制引导社会力量特别是企业的积极参与。只有全社会动员起来，共同为统筹城乡发展贡献力量，“三农”问题才能得到彻底解决。

（一）财政引导机制

1.巩固现有的资金渠道，确保每项资金渠道来源充足。目前，杭州市涉及城乡统筹发展资金来源主要有：财政预算内“农林水事务”资金、造地改田资金、农业土地开发资金、耕地开垦费、水利建设资金、新增建设用地有偿使用费等，这些资金都应明确主要用于新农村建设。财政部门除了按照相关政策要求稳定现有的资金渠道、加大财政投入外，更应切实加大财政支出结构的调整力度，逐步提高城乡统筹资金支出占地方财政支出的比重，以凸显城乡统筹发展的重要地位。

2.开辟新的支出渠道，以满足新农村建设资金的需求。（1）加大土地出让金对城乡统筹发展的投入。目前，土地出让金主要用于城市基础设施建设，而对农业、农村的投入明显不足。（2）建立区县对口协作机制。从援疆、援川等对口援建工作的经验看，加大区县的对口协作将是一项双赢机制。主城区各类资源特别是土地资源紧缺，制约了发展空间，产业链组织难以在有限空间内施展，影响了发展后劲。而依托区县协作工作载体，能够加快城区和县市之间的协作与发展，一方面城区可以依托县（市）的资源实现产业链的延伸，根据自身实际向五县（市）拓展业务，寻找新“蓝海”，从而让更多的生产要素流向农村，促进工业、现代服务业的城乡统筹；另一方面县（市）可以依托城区在产业、资金、市场、科技、人才、信息等方面的优势，借力发展。因此，区县对口协作机制将是开拓城乡统筹资金筹资渠道的另一重要抓手，可由城区拿出地方财政收入的一定比例用于支持对口县（市）的新农村建设，实现合作共赢。（3）增加城市维护建设税对城乡统筹发展的投入。城市维护建设税的一部分来源于农业企业，而最终大部分税款用于了城市建设，将农村的资源用于城市的发展建设，这显然违背了工业反哺农业、城市反哺农村的要求。因此，为符合新时期的发展要求，建议将城市维护建设税中来源于农业的部分用于农村基础设施建设。同时，为名符其实，应当积极建言将城市维护建设税改为城乡维护建设税。城乡维护建设税可成为城乡统筹发展的一个重要资金来源。

3.建立政企合作机制。通过政策引导，激发市场投资活力，进一步放宽市场准入，建立良性的政企合作机制。今年市人大政府工作报告提出了推动城镇化发展的新战略和新路线，中心镇的建设为企业参与城乡统筹发展建设提供了操作平台。中心镇的发展，必将联动农村小城镇群经济的进步，进而带动新农村建设的发展。建立多元化、多渠道的中心镇建设投资体制，坚持“谁投资、谁受益”的原则，吸引民间资金参与中心镇建设，促进中心镇尽快形成规模以带动周边小城镇的发展。通过“政府引导、财团支持、企业跟进、银行配合”集团式推进方式让企业充分参与到中心镇建设。建立由财团、企业和银行共同出资组成的中心镇投资公司，采用金融信贷、企业投资相结合的市场化运行模式投资于中心镇开发项目。财政要发挥积极的引导作用，出台一系列的优惠政策吸引企业加入中心镇建设，如出台优惠的财政补助政策，对参与中心镇建设的企业优先立项补助或奖励、优先享受相关的产业扶持政策等，对中心镇建设项目实行贴息补助等。

（二）税收引导机制

1.对现行的农村税收优惠政策进行全面梳理。税务部门应从推进新农村建设的需要出发，以城乡统筹发展战略为指导，统一梳理与各项农村政策相联系、相配套的涉农税收优惠体系，做到既全面又具体，既系统又便于操作。

2.建言调整现行的涉农税收政策。（1）出台完善一系列支持农业农村发展的税收政策，向“三农”倾斜。（2）建立城乡互动的税收优惠制度，鼓励城乡之间人才、资金的交流与互动。通过多种渠道的税收优惠政策一方面解决城市某些行业的劳动力紧缺问题，另一方面通过城市的带动进一步活跃城乡经济，促进了新农村的建设和发展。

3.贯彻落实税收优惠政策。税务部门要积极主动地做好税收优惠政策的宣传和辅导工作。畅通宣传渠道，把各项支农、惠农、涉农税收政策，通过新闻媒体、网络信息、农民培训、编制宣传手册等形式，及时将政策送到乡镇、农户家中，进一步提高税收政策透明度，帮助农民吃透政策、用好优惠，让税收政策做到家喻户晓。另一方面，税务部门要全面落实各项涉农优惠政策，积极支持农业农村发展。同时，加强对当前农村税收优惠政策措施落实情况的调查研究和监督检查，针对农村税收政策实施过程中的新情况、新问题，及时研究税收服务的改进、跟进措施，确保各项政策措施落实到位，促进城乡统筹发展。

（三）农村公益金投入机制

今年中央一号文件的出台为农村公益金的设立提供了契机。设立农村公益金的主要目的是集聚企业捐赠资金，集中财力办大事，投向社会重点关注的农村社会公益项目建设。目前，全国尚没有设立农村公益金的先例，相关的财税支持举措均有待推进。

1.出台财政政策引导企业捐赠。财政部门要积极探索出台引导企业投入农村公益金的有关财政支持政策，进一步调动企业捐赠的积极性。一是对捐赠企业给予资金、项目的优先支持；二是对捐赠企业的涉农项目进行额外补助；三是对捐赠企业申报财政支农项目从高补助。按照捐赠额大小财政补助比例相应上浮一定幅度，对于捐赠记录良好的企业在申报财政支农项目时可按资助上限补助。

2.完善税费政策引导企业捐赠。税务部门应进一步整合梳理现有的税费政策，在税费减免权限的范围内给予捐赠企业最大的减免幅度。同时，进一步建言出台针对企业捐赠农村公益金的一系列税收政策，如进一步加大农村公益金捐赠的税前扣除力度，对捐赠额达到企业利润总额一定比例的企业实行一定程度的税收优惠政策等。

3.扩大农村公益金影响力。通过网络、报刊、电视、电台等多种媒介进行广泛宣传，对捐赠企业进行不定期的宣传报道，扩大这些企业的社会影响力，进而起到良好的带动作用。通过宣传报道激发企业家的社会责任感，营造“捐赠农村公益金，建设社会主义新农村”的舆论氛围。同时，为进一步扩大影响力，可建立企业社会责任档案，将企业捐赠农村公益金的情况纳入企业等级评价体系，通过这一方式增强农村公益金的吸引力。

4.健全农村公益金管理机制。（1）设立专门管理机构。农村公益金设立初期，可由农口相关部门、财税局及捐赠企业代表等组成农村公益金管理小组，负责对农村公益金的日常运作进行管理。从长远来看，农村公益金应由独立的非政府机构运作，可成立农村公益金使用管理机构，在组成人员上可邀请公益事业领域的专家、捐赠企业代表、已退休的政府部门代表等。公益金使用和管理机构负责农村公益金的具体使用和管理。政府部门对农村公益金的使用和管理情况进行定期、不定期的审计检查，实现农村公益金执行权和监督权的分立。（2）界定农村公益金使用范围。农村公益金要实行专户管理，专款专用，主要用于农村公益项目的建设，包括农业设施、水利建设、农村社区、医疗卫生、文体设施等当前受社会重点关注、广大农民急需的农村社会公益项目的建设和维修。（3）建立多元化的监督机制。为进一步加强农村公益金管理，在借助审计部门等专业力量的同时，还应发挥公众的监督作用。要积极推行项目资金公示制度，定期公开农村公益项目、公益金的运作情况，实现信息公开与财务透明。同时开辟畅通的群众反馈渠道，吸收群众的集体智慧。通过调动社会的监督力量，确保农村公益金资金使用的透明化、公益项目的质量化。