加强和创新社会管理创造和谐海洋和谐渔业

许祖强

加强和创新社会管理创造和谐海洋和谐渔业

许祖强

加强和创新社会管理，是党中央正确把握国内外复杂多变的新形势作出的重大决策。在实施海洋战略、发展蓝色经济的大背景下，海洋与渔业面临着重大的发展机遇，但也存在很多矛盾和问题，要实现海洋与渔业资源的科学开发、海洋生态环境的有效保护、海洋与渔业经济的可持续发展，就必须加强和创新社会管理，协调处理好海洋与渔业发展过程中的各种矛盾和关系，推进和谐海洋、和谐渔业建设。

重要性和必要性

与海洋与渔业经济持续快速发展相比，海洋与渔业管理相对滞后。近年来，威海市海洋与渔业经济一直保持快速的发展势头，海洋与渔业在全市经济社会中的地位进一步巩固提升。与此相比，虽然海洋与渔业管理也取得了长足的进步，但总体上仍然呈现出三个“不相匹配”，即海洋与渔业管理的水平，与威海海洋与渔业在全省全国的比重不相匹配，与海洋与渔业在全市经济社会中的地位不相匹配，与党政领导和群众的期待和要求不相匹配。海洋与渔业的基础制度、体制机制、执法监管、公共服务等诸多领域还存在薄弱环节。

海洋与渔业加快转型提升，对海洋与渔业管理工作提出了新的挑战。经过多年的发展，海洋与渔业进入新的发展阶段，发展方式和管理方式都需要加快转变，以适应形势的需要。如岸线和近海海域的开发日趋饱和，海洋开发面临着发展空间不足的问题，对海洋资源的有效整合和科学管控提出了更高的要求；全社会对海洋生态环境的重视程度不断提高，生态优先的理念深入人心，实施基于海洋生态的海洋综合管理成为当务之急；城乡居民对水产品供给需求的重点已经从“供给充足”转变为“优质营养”，保障水产品安全有效供给的任务更加突出；渔业负责任捕捞的管理目标远未实现，总可捕量和个体配额等在其他国家行之有效的制度尚处在理论探讨阶段；对依靠捕捞和养殖为生的生计渔业、工商和社会资本以投资回报为目的的商业渔业以及兼具生计渔业和商业渔业特征的混合渔业等不同性质的渔业，没有采取有针对性的差别性管理措施。

管理服务对象和社会环境的变化，对海洋与渔业管理提出了新的要求。一方面，海洋与渔业管理服务对象的独立性、选择性、差异性显著增强，利益诉求日益多元化，公民权利和自我保护意识不断增强，参与海洋和渔业管理的热情和积极性不断提高，对传统“命令-服从”管理模式提出挑战，对协商对话、公共参与等提出了更多的要求；另一方面，随着网络社会的发展，信息实时传播速度不断加快，传播效应可能迅速辐射、扩大和升级。虽然我们已经开展了一些工作，但总体上缺乏对管理对象的系统研究，管理相对封闭，没有站在受众的角度考虑问题和出台措施；不仅对传统媒体的掌握有所欠缺，对网络等新兴媒体的利用更是不足，传播效果和影响力明显不够。

重点领域

加强和创新海洋与渔业社会管理，总体思路是以科学发展观为指导，以建设和谐海洋和谐渔业为目标，以提高管理效能、解决合理诉求为指向，以解决海洋与渔业管理热点难点问题为重点，最大限度地激发社会活力、增加和谐因素、减少不和谐因素。加强和创新海洋与渔业社会管理是一个长期的系统工程，内容千头万绪，应该明确重点、分清主次。根据威海市实际，在今后一个时期，应该重点抓好五个方面的管理创新。

胶东海草房

整合地方和部门力量，推进海岸带综合协调管理

海岸带是海洋开发保护的热点和重点，是实施海陆统筹、发展蓝色经济的核心区域，但我国尚无针对海岸带的立法，海岸带管理职责分散在不同的行业主管部门，管理空白、管理交叉乃至管理冲突等现象并存。为解决这一问题，从2010年开始，威海市海洋与渔业局将海岸带管理作为一项重点，以市政府名义下发了《关于加强海岸带管理与保护的意见》，明确了各市区政府（管委）和16个部门、单位的管理职责，构建了海岸带综合协调管理框架，成立了海岸带协调管理委员会，建立了联席会议、岸段负责、联合执法、定期巡查、违法行为处理首接负责等制度。在此框架下，组织开展了多次联合执法，查处了违规填海、海中投石、海滩倾废、乱搭乱建、非法采砂等违法违规行为30多起。针对海岸带管理框架运行存在的问题，我们计划进一步完善市区政府（管委）属地统一管理与部门执法巡查相结合、部门协调联动与镇（街）群防群治相结合的网格化管理模式，加强海岸带协调管理委员会的领导力量，在沿海镇（街）成立海岸带监察协管员队伍，组成海洋与渔业、公安、城管执法、国土等组成的联合巡查执法组，实行巡警工作模式，增强防范、查处违法违规行为的力度和成效。

渔业安全演练

增殖放流

海岸带联合巡查

回应社会关注热点，加强海洋与渔业公共安全管理

渔业安全生产、水产品质量安全与海洋生态安全，事关渔民生命财产安全、事关千家万户的健康和生活质量、事关生态文明建设大局，是海洋与渔业社会管理的重中之重。

一是加强渔业安全管理的组织化建设。当前，传统渔民的内涵和外延都发生了很大的变化，呈现出分散化、个体化、流动性强的鲜明特点。威海市渔业外来劳动力比例较大，这对组织化管理提出了迫切要求。为此，威海市海洋与渔业局根据渔船所属地域、鱼货销售渠道、经营方式、作业及停泊习惯等，在中小型渔船数量多且比较集中的区域，以镇（街道办）、重点渔业村（居）委员会、渔业公司、渔港为依托，实行镇村级统一管理；在捕捞大公司分布密集、渔船数量多、捕捞能力强的区域，将个体、分散经营的渔船挂靠管理规范的渔业公司，实行挂靠管理；在渔船数量少且分散的区域，由镇（街道办）统一组织实行渔船编队生产，建立联络员制度，形成渔船管理的网络组织。计划利用两年的时间，将所有渔船纳入基层组织管理。

二是推进水产品质量安全的全产业链监管。水产品质量的安全是育苗、养殖、加工、流通、销售、餐饮服务等全过程的安全，涉及海洋与渔业、质监、工商、卫生、畜牧兽医等多个部门，必须发挥部门协同的力量，形成整体合力，实现全产业链监管。2010年下半年以来，威海市海洋与渔业局从海参入手，建立了海参产业发展联席会制度，每年在海参集中采补的春季和秋季，集中开展两次联合执法，取得了良好效果；2011年又出台了《威海市海参产品质量安全监管暂行规定》，加强对海参育苗、养殖、加工、流通、餐饮等环节的监督管理；在此基础上，计划出台《威海市水产品质量安全监管管理办法》，全面推行水产品质量安全区域化管理，实施持证经营、档案记录、产地准出、市场准入等制度，形成来源可追溯、去向可查证、责任可追究的安全责任链，打响威海无公害海产品的品牌。

三是扩大海洋生态安全的社会性参与。目前威海市社会和公众对海洋环保的关注和敏感程度很高，市民经常通过各种方式举报违法用海行为，并提出意见和建议，这为利用社会力量开展海洋环保工作创造了有利条件。为此，威海市海洋与渔业局围绕三个方面开展工作：一是加强与新闻媒体的沟通合作，利用发布《海洋环境质量公报》、伏季休渔、增殖放流活动等时机，在媒体开设专题栏目进行深度解读，全面介绍工作情况、存在问题和今后打算，呼吁社会参与海洋环保；二是与人大代表、政协委员以及通过电话、市长热线、社情民意调查中心反映问题的市民及时沟通，在解决问题的同时，通过座谈和邀请参加相关活动等方式，争取对方的支持和理解，并在工作中采纳群众提出的合理化建议，促进工作开展；三是成立威海市志愿者协会关爱海洋分会，广泛吸收海洋与渔业系统、学校和社会各界人员参加，2010年以来，分会先后参加了“回报大海、爱心放流”“关注黄金海岸、呵护母亲海湾”“世界海洋日暨全国海洋宣传日”“黄海生物资源增殖放流”等多个活动，在社会上反响很好。

争取全社会的重视和支持，促进渔业发展渔民增收

随着工业化、城市化进程的加快，传统渔业的比重有所下降，同时由于国家取消渔业税，渔业（主要是一产）成为财政收入“零贡献”产业，渔业和渔民出现边缘化的危险。对此，我们通过各种渠道，大力宣传渔业发展对威海的重要意义，引导社会各界充分认识到渔业的地位和作用丝毫不能弱化，更不能忽视和放弃，并从三个方面入手，巩固渔业地位，保障渔民群众利益：一是建立渔业水域基本保护制度。结合《水域滩涂养殖规划》的修编，将主要水生生物的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道、传统增养殖区等划为渔业基本水域，像保护基本农田那样保护渔业基本水域，维护渔民的基本生产生活条件，保护渔业基本生产力。二是建立渔业权益损害补偿制度。对“失海”渔民按照“谁开发、谁受益、谁补偿”的原则，合理制定补偿标准，维护渔民合法权益，促进社会稳定。三是完善政策支持体系。在认真落实渔业燃油补贴、渔业资源修复、转产转业补助、渔业政策性保险、远洋渔业优惠政策、渔业科技入户等惠渔政策的同时，争取各方支持，扩大对水产良种、渔业机械的补贴范围，扩大优惠政策覆盖面，为渔民增收创造良好的条件。

广泛利用社会资源，推进海洋与渔业科技创新

随着海洋渔业资源与环境条件的变化，科技创新的支持和先导作用更显突出。多年来，威海的海洋与渔业科技创新呈现“三多三少”的特点：在科技创新主体上，大企业较多，中小企业偏少；在创新组织上，产学研结合多，企业自主创新少；在创新成果上，基础性成果多，实用性成果少。在目前的情况下，依靠传统的增加机构和增加人员的方法，既不现实、也不可行。为此，我们确定了利用社会资源加强科技创新的思路。一是以共建合作方式搭建创新平台。目前，与威海市建立产学研结合战略联盟的大学和科研院所达到9家，与渔业企业建立产学研合作关系的大学、科研院所达到50多家，建设院士工作站3处、博士后工作站1处，先后成立了现代海水养殖产业技术创新战略联盟、国家海产贝类工程技术研究中心、海参产业创新战略联盟等创新平台。2009年，市政府与山东大学共建成立了威海海洋研究院，两年来，研究院组织实施了15个课题的研究，其中多个项目具有较高的应用推广价值；组织开展多次教授下乡活动，走访企业和养殖区，为基层解决了大量实际问题。通过共建，有效增强了科研机构服务地方的针对性，财政有限的共建资金投入发挥了乘数效应。下一步，我们将选择适当时机举办海洋研究院科研成果展，召集海洋渔业企业与海洋研究院面对面交流，推进海洋研究院与地方企业的合作，扩大海洋研究院的影响，使其在全市海洋与渔业科技研究、转化、推广和培训中发挥更大的作用。二是发挥社会力量完善渔业技术推广体系。在强化基层渔业技术推广机构建设的同时，大力发展各类社会化服务组织，支持引导渔业科研教育机构、渔业龙头企业、渔民专业合作组织、行业协会、养殖大户等参与渔技推广服务，弥补公益性渔业技术推广机构的力量不足，形成以公益性推广机构为主导、广泛参与、分工协作、运作有效的多元化基层渔技推广体系。

重视各方利益诉求，努力化解社会矛盾

近年来，在威海城区范围内，市民游客“亲海难”问题日益突出，我们每年都接到大量的举报投诉，这成为海洋与渔业管理的热点和难点。从2010年年底开始，威海市海洋与渔业局先后召开10多次座谈会、发放调查问卷200多份，与养殖户和市民代表进行了多次面对面沟通，本着“遵循法律法规、尊重历史和现实、兼顾各方利益、实现和谐相处”的原则，形成了“海域海岸分类管理、规范各方用海行为、保障正常亲海活动”的管理思路，将市区近岸海域划为不对外开放、限制活动和完全开放三类区域，实施不同的管理要求。其中的重点是将近岸及环岛浅海底播增养殖区划为不完全开发区域，市民及游客可以垂钓和游玩，但不能游泳、赶海和拣拾海珍品。为落实政策，我们在市区岸线设立了20个公告牌，并在报纸发布公告，大力宣传这一政策。在初期，养殖户对此普遍持消极抵触的态度，不少市民和游客的不规范行为也影响了养殖户的正常生产，政策推行难度很大，矛盾纠纷不断，高峰时每天接到投诉10多起。对此，协调威海电视台《直播威海》栏目先后进行了五次专题报道，对重点养殖单位和养殖户进行了约谈，组织签订了承诺书，安排海监执法人员在矛盾多发岸段进行“巡警式”执法，现场解决纠纷，劝导养殖户文明看海，引导市民游客有序亲海。通过前一段的努力，目前养殖户对亲海政策逐渐认可和接受，市民游客亲海纠纷大大减少，社会各方面的评价较好。针对城区养殖存在的不规范问题，我们正抓紧制定规划，调整近海养殖布局，优化养殖品种和养殖模式，美化养殖设施，拓展渔业文化、休闲娱乐等功能，尽快实现渔业与旅游业、城市建设的有机融合。

主要做法

创新管理理念。创新海洋与渔业社会管理，创新观念是前提。应该把“以人为本”的理念贯穿于管理的各个环节，摆脱既有思想观念的束缚和对现有发展路径的依赖，用更加开放的思维管理海洋与渔业事务，由重海洋与渔业经济发展向管理与发展并重转变；由部门单打独斗向部门主导下的社会共同治理转变，更善于运用社会资源，发展社会组织，建立服务社会、反映诉求、科学管治的新渠道，形成海洋与渔业管理服务的合力；由重管理控制向更加重视协商协调转变，多利用对话、沟通、协商、协调等柔性方式处理问题；由重事后处置、轻源头治理向更加重视源头治理转变，摆脱事后应对的被动局面；由重行政手段向行政、法律、道德多种手段综合运用转变，改变管理手段单一的问题。

增强资源整合和管控能力。加强和创新海洋与渔业管理，首先要具备较强的资源整合和管控能力。在系统内部，要整合综合执法和技术力量，为海洋与渔业管理打造有力的支撑；同时，整合海洋环境监测、技术推广等技术服务和支撑机构，增强海洋与渔业技术服务支撑能力。在系统外部，有效整合行业内外部资源，加强与环保、海事、工商、质监、公安边防、海警等部门的合作，深入开展联合执法，增强利用部门协同开展海洋与渔业社会管理的能力。

积极培育社会组织。海洋与渔业社会管理能力的不足，在很大程度上是社会组织发展不足造成的，致使一些应该交给社会的事务无处可交。一是重视渔民专业合作组织建设。实践证明，合作社可以有效发挥自我规范、自我服务、自我管理、自我发展的作用，提高渔业组织化水平，促进渔民增收。目前，威海共组建渔民专业合作社近30个，入社1000多户，示范带动养殖户3000多户。二是加强渔业行业协会建设。作为专业性社会团体组织，行业协会可起到政府与行业桥梁和纽带的作用，下联会员和企业，上联海洋与渔业主管部门，发挥对渔业行业的自我约束、自我监督、自我管理作用，规范从业者的生产行为，建立良好的渔业生产秩序，弥补政府管理的不足。在推进海参产业发展的过程中，威海市海参产业协会在行业自律、标准制定、品牌推介、市场推广等方面发挥了重要而不可替代的作用。但总体上威海市的渔民专业合作组织和渔业协会数量少、社员会员少、覆盖面窄。下一步，我们将加大渔民专业合作社和渔业协会的建设力度，增加渔民专业合作社数量，扩大辐射带动范围；成立水产健康养殖协会、远洋渔业协会等协会组织，积极探索将标准制定、专业培训、技术服务、品牌推介以及涉外渔业管理等社会性、公益性、服务性管理事务交由协会开展，增强协会自我管理、自我服务、自我发展能力。

加强公众参与。进一步唤起公众参与管理的自觉性，加强海洋与渔业部门和公众之间的双向互动，通过聘请社会监督员、开通热线电话和网站等方式，搭建公众参与海洋与渔业管理的平台，听取群众的建议和意见。对于重大涉海项目、养殖搬迁等与沿海群众、渔民和利益相关者密切相关的重大管理事项和决策，建立健全决策公示、听证、答辩等制度，优化与社会各方的利益对话机制，充分保障公众知情权、参与权和监督权，提高决策的科学性和民主性，减少不和谐因素的发生。

加强队伍建设。海洋与渔业社会管理的主体是海洋与渔业管理队伍。首先，要牢固树立海洋与渔业社会管理的意识，不断加强学习培训，吸收先进的管理知识，增强综合素质，提高开展社会管理的能力和水平；其次，积极争取党政支持，充实海洋环保、监测预报、安全监管、技术推广等力量，加强沿海镇（街道）渔业安全、渔技推广、海洋管理队伍，健全基层海洋与渔业工作网络；第三，海洋与渔业系统自身要牢固树立“以人为本”的理念，坚持“服务为先”，把完善服务、让涉海单位和渔民满意作为出发点和落脚点，寓管理于服务之中，在改进服务中加强海洋与渔业管理，要加强自身约束，转变作风，实施文明执法、公开执法，主动接受社会监督，维护系统良好形象；最后，进一步完善网上舆情收集研判和引导机制，在第一时间掌握重大网上舆情的话语权和主导权，提高运用新媒体与公众沟通的能力，营造良好的网络舆论环境。