农民工市民化的实现路径

曲昊月

(广东培正学院经济学系，广东广州510830)

随着我国社会经济的发展和工业化进程的加快，大量农村剩余劳动力涌入城市，弥补了城市劳动力的不足。这些农民工活跃在社会劳动的第一线，为我国的经济的发展作出了不可磨灭的贡献。但是，他们现在的处境却不容乐观。长期以来，在我国城乡二元户籍制度的限制下，农民工的流动仅仅是空间位置的移动和职业的转变，其身份仍然是农民。这种职业与身份的不一致，使农民工这一庞大的社会群体成为游离于城乡之间的“边缘人”，成为具有中国特色的“亦工亦农”、“非工非农”的群体。他们往往处于城市的最底层，社会权利得不到应有的保障，严重影响了社会的公平与公正，不利于我国建设社会主义和谐社会。因此，如何解决农民工市民化的问题，就值得我们认真研究和探索。

那么，农民工市民化的真正内涵是什么?是不是农民工拥有了城市户籍就实现了市民化?农民工市民化的经济社会意义何在?制约农民工市民化的瓶颈在哪里?应该采取哪些政策才能实现农民工市民化?农民工成为身份意义上的市民后政府又该采取哪些政策帮助他们逐步融入城市，真正成为一名市民?本文将就以上问题进行分析和讨论。

1 农民工市民化的内涵

早在上个世纪90年代，就有学者从城市适应的角度来理解农民工的市民化。认为农民工要想真正适应城市生活，必须具备三个方面的基本条件。首先，他应该能在城市找到相对稳定的职业:其次，这种职业带来的经济收入及社会地位能够形成一种与当地人接近的生活方式;最后，由于这种生活方式的影响和与当地人的接触，使他可能接受并形成新的、与当地人相同的价值观。这三个方面是相互联系、依次递进的。

还有的学者从狭义和广义两个角度理解农民工市民化。从狭义的角度来看，主要是指农民工获得作为城市居民的合法身份和权利的过程，如城市居住权、劳动就业权、选举权、受教育权、社会保障和福利权等等，最主要的是农民工获得在城镇的城市户口及相应的权利。从广义的角度来看，农民工市民化则是指在中国工业化、城镇化和现代化建设过程中，农民工在身份、地位、权利、观念、素质以及生产、生活方式等各方面全面向城市市民转化的过程，也就是农民工完全融入城镇，实现与城镇一体化的过程。

根据以上的学者们对农民工市民化的界定，本文将农民工市民化的内涵分为“形式上(狭义)的农民工市民化”和“实质上(广义)的农民工市民化”。“形式上的农民工市民化”仅指农民工在地域空间转移和职业转变中的身份变化过程，即取得城市户口，成为户籍意义上的市民。“实质上的农民工市民化”是指农民工的心理、行为方式以及价值观念等方面向城市市民转化的过程，也就是农民工逐步适应城市、融入城市的过程。

2 实现农民工市民化的逻辑机理

农民工市民化是一个复杂的系统工程，受着社会经济发展及体制等多因素的制约。本文以农民工市民化的需求主体和供给主体为基本的逻辑线索，从户籍改革角度推演出农民工市民化的理论逻辑框架(见图1)。

图1 农民工市民化的理论逻辑框架

农民工市民化的需求主体是农民工，供给主体是城市。当前，在农民工的市民化需求和城市的供给之间存在着严重缺口。很多农民工希望自己通过辛勤劳动为城市作出的贡献能够得到肯定，渴望和城里人一起分享城市的资源。这种需求对新生代农民工而言尤为强烈，城乡的差距越大，农民工市民化的需求就越大。而与此相悖的是，城市受到基础设施、教育、住房、就业以及社会福利等资源和制度约束，其容纳力和承受力是有限的，在当前还远远不能满足农民工市民化的需求。

鉴于以上分析，政府应通过减少需求和增加供给这两种路径来制定农民工市民化的政策。一方面是降低农民工市民化的意愿，这就需要大力发展农村经济，建立以工促农、以城带乡的长效机制，城乡统筹配置资源，加大对农业的“反哺”力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强农村基础设施和社会事业建设。使农村和城市的差距缩小甚至消除，也就是实现城乡一体化。使农村被城市“同化”，把“异质”的二元经济转变为“同质”的一元经济，达到城乡共享现代文明。政府应统筹城乡经济发展，以工业化带动农业产业化，统筹城乡社会保障制度，统筹城乡劳动力市场，合理配置城乡教育、土地、住房等社会资源。另一方面是增加城市供给的政策。通过加快工业化和城镇化步伐，为农民工市民化提供更多的机会;逐步放开户籍，并最终取消户籍制度，从而实现农民工身份上或形式上的市民化;将户籍与嵌在其背后的社会保障以及教育、就业、住房等一系列制度脱钩，制定可行的政策解决农民工落户城市之后融入城市的问题，以实现农民工实质上的市民化。

上述需求和供给这两种路径的实现，从根本上说都要依赖于城乡一体化的进程，以及经济社会结构从“二元”到“一元”的转变，而在这一转变过程中最关键的环节，就是户籍制度改革。

3 农民工市民化的实现路径

3.1 渐进式改革户籍制度

当前，农民工市民化的主要制度瓶颈就是城乡二元结构下的户籍制度，打破户籍制度的“藩篱”是农民工市民化的关键所在。但在当前我国城乡收入和福利差距巨大、城市化严重滞后的现有条件下，户籍制度的改革不能一蹴而就，要坚持循序渐进的原则，分区、分阶段推进。如果操之过急，一下子取消对进城农民的户籍限制，却没有充分配套措施跟进，城市的福利和公共资源将会骤显短缺，将会导致城市的混乱甚至崩溃。试举两例，2004年1月，河南省郑州市政府推出户籍新政，决定实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制。但此政策仅仅执行了半年多，就不得不在当年8月22日叫停。2006年1月1日，内蒙古自治区开始实行落户迁移不受农业、非农业户口性质限制，不受房屋面积限制的政策，但此项措施在呼和浩特市首先受阻。这两个城市户籍新政失败的原因，都是外来人口转化成市民以后，公共资源供给不足，政府面临就业、住房、养老、医疗、教育等各方面的压力。

鉴于以上城市的经验教训，目前重庆、成都、北京、上海、广州等许多城市依据其自身的基础，先后出台了各种针对农民工的渐进式户籍改革政策。其中，广东省的“农民工积分制入户城镇”政策为渐进式户籍制度改革提供了新思路。2010年6月，广东省政府颁布了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》。农民工可申请纳入积分登记，不同资历可获得不同积分，积满60分便可申请入户。这一政策出台后，广州、中山、东莞、佛山、深圳、肇庆、惠州、江门、清远等多个城市根据本市实际情况制定了农民工积分制入户政策，截至2010年10月15日，有6万多农民工成功入户城镇。

3.2 剥离嵌在户籍制度背后的一系列权益

户籍制度改革是一个系统工程，渐进式放开户籍只是户籍改革的第一步，应该同步进行的是剥离嵌在户籍背后的各种权益，推进与户籍挂钩的教育、医疗、社会保障等相关领域的配套改革。改革的目标是建立城乡统一的户口登记制度，使外来农民工在就业、社会保障、获得公共服务等方面能够享受到与城市居民同等的权利。

广东省的积分入户制并没有真正触动中国户籍制度的顽疾。因为附加在户口上的教育、医疗、社保等福利依然没有均等化。如果这些社会福利没有从户口中剥离，积分制只是治标不治本。

广东省广州市2009年7月出台的《关于推进城乡户籍制度改革的实施意见》迈出了比积分入户城镇更重大的一步，将“城乡户籍一元化”制度推进到更深的层面。广州市将取消“农业户口”和“非农业户口”划分，将两者统一登记为广州市居民户口，形成一元化户籍制度的“总体框架”。同时把全市十区二市中的非农业户口人员全部转为广州市居民户口。届时公安部门将在广州市居民户口底册上对原农业和非农业户口人员加注相关标识，社保、劳动就业、计生、国土等各相关职能部门也相应加注标识，根据不同身份适用不同政策。经过第二步的“过渡期”后，各职能部门逐步改革配套政策，实现城乡“同是居民、同等待遇”，在此基础上跨出第三步，即公安部门取消农业和非农业户口人员标志，真正实现“户籍一元化”。

3.3 解决农民工落户后融入城市的问题

农民工市民化不仅指农民工身份上或形式上的转变，即农民工落户城市，取得城市户籍的过程，还要包含实质上或内容上的转变，即农民工融入城市、适应城市的过程。相比而言，后者更重要、更有意义，因为它意味着农民工真正成了市民。虽然农民工长期在城市打工，已经基本上熟悉了城市的生活，但要成为市民，还要克服诸多的困难。一是生活成本比农村高。城市里不仅日用品物价水平比农村高，子女教育、医疗、交通、住房等费用都要比农村高很多。由广州市社科院、广州市农业局合作完成的《中国广州农村发展报告(2011)》蓝皮书发布，其中《基于福利经济学的农民工规模与市民化成本分析》的调查报告一文指出，不包括买房等成本，农民工若要成为市民，仅满足最低的消费，一生中就需要承担130万元。二是收入水平偏低。这主要是由于农民工往往学历和技能低、能从事工种有限;三是心理上的障碍因素。农民工即便成为市民，也缺乏对城市的认同感，还可能受到原城市人的歧视、有些农民工自己也会表现得不自信甚至自卑。

为帮助新成为市民的农民工更好地融入城市，广州市实施以身份证为核心凭证的社会管理模式，将个人信息、就业收入、纳税记录、养老医疗低保等社会保障资料一并纳入全市统一的身份证号数据库中，身份证号转变为一个身份证信息综合管理号，政府可通过法律服务、医疗保障、就业援助、社会保险、社会救济、教育投入等各种服务管理方式，有效实施对城乡户籍一元化改革后登记为广州市居民户口人员的服务与保障。

广州市的这一以身份证系统取代属地户籍管理进行社会管理的政策，使从农民工转化过来的新市民与原市民不再有任何区别，一视同仁，消除了农民工心里的顾虑和障碍，加快了农民工真正市民化的进程。

4 结论与讨论

在农民工市民化的实现路径探讨中，消除城乡差距，实现城乡一体化是农民工市民化的根本路径，户籍制度改革是关键。户籍改革要分步骤分地区进行，先渐进式地放开户籍，使农民工在形式上成为市民，同时剥离嵌在户籍制度背后的一系列权益，进行与户籍挂钩的相关制度改革。然后再变城乡二元户籍为城乡一元户籍，并制定出农民工市民化后的配套措施，帮助其逐步融入城市，成为真正的市民。由于我国农民工数量特别巨大，即便工业化和城镇化的程度再发达，也不可能将有意愿的农民全部市民化，而如果城乡实现了一体化，城市和农村没有明显的差距，将不再有那么多农民工想成为市民，农民工市民化的问题也就迎刃而解，不再成为一个真正的问题。

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［3］傅晨.让农民分享城市化的成果—论城市化的本质及对广东城市化偏差的实证研究［J］.学术研究，2008，(8):88-93.

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