减税之外:期待监管给力

汪伟

“改善分配的路只有两条，要么在一次分配环节，加薪；要么在二次分配环节，减税。”

在关于征税的法律法规政策层出不穷的今天，关于减税的消息弥足珍贵。

温家宝总理在全国“两会”前接受网友提问时宣布，国务院将讨论提高个人所得税起征点，两天后，《个人所得税法修正案（草案）》即在国务院常务会议上通过。虽然新的起征点仍然至今没有公布，但任何减免税收方面的利好——不管幅度大小，都足以在纳税人中激起如释重负的波澜。相比于对个人缴税的“斤斤计较”，在对政府收税及税收如何使用方面，人们的心态似乎要随意得多。

根据财政部匡算，中国政府2010年度的財政收入超过了8万亿元。和国民经济总量（GDP）一样，中国政府的收入也在世界各国中排名第二，仅次于美国政府——这些钱将做何分配，一分一厘花在哪里，详情现在还不得而知。

审议财政收支预算草案是全国人大的主要议程之一。但在预算报告获得通过之前，一般公众往往都不知草案的具体内容。以2010年“两会”为例，预算报告直到在人大上获批两天后，才向公众发布。

令人略感欣慰的是，今年人大开幕后，财政部发布了《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》的摘要。但摘要中的表述依然俭省，全文约6000字，关于2011年预算草案的部分更不足3000字。其中，中央财政支出名下分为17大类，每类后仅提供一个总数及其在总支出中的占比。

“加快实行财政预算公开”，温家宝总理在今年的《政府工作报告》中说，“要让人民知道政府花了多少钱，办了多少事。”要实现这个目标，显然还有很长的路要走。

政府的账本

财政预算的目的，首先是为了让人民知道政府收了多少钱。

中国政府的收入非常复杂，即便是有经验的经济学家，也不禁会感到头痛。作为一个通行和规范的概念，教科书中的“财政收入”指的是政府收入的总和，但在中国，这与事实相去甚远。中国学者用一个更拗口的名词——“全口径财政收入”——来描述政府的全部收入，言下之意，由于统计口径不同，中国政府的收入会有几个不同的版本。

不同版本的政府收入的差别很大。财政收入由税收收入和非税收入两部分组成，而全口径财政收入则把更多的政府收入——如土地出让金、社保收入、政府基金收益、国有资本收益等——也计算在内。

19种税收贡献了政府收入的大部分，但要详细地阐明各种税收的税率和征收对象，需要一篇专业的长文，而且不能保证读者能够搞清楚这些税收与自己的全部关系。而各种行政事业收费乃至土地出让金这些不以税收面目出现的政府收入，其征收标准和方式更不确定，更复杂也更混乱。对一个专门研究中国政府收入和开支的资深学者来说，要搞清楚中国政府的全部收入有多少，也几乎是不可能的。作为一本流行的《财政学》教材的主要作者，全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪说，由于大量的数据没有公布，学者们研究中国政府的收入，有时候必须靠推测。

用较简单的方式说，一个人，不管他贫穷还是富有，疾病还是健康，从他活着的时候住的房子，吃的食物，穿的衣服，乘坐的交通工具，孩提时代戴的红领巾——如果他是好孩子的话，节日礼物——包括过年放的鞭炮，热恋时为情人献上的鲜花和首饰，为了对抗衰老而使用的化妆品，理一次发，捏一次脚，养一条狗——或一辆车，买书——或者避孕套，为了打发时间而环绕在他身边的一切现代玩具——从电视机到iPod，为工作而必须使用的电脑、手机、电话以及信息服务，退休之后的旅行、钟点工、医院护工，到他死去时候的种种后事——总之，一个人在这个世界上的所得，以及为维持生活而支出的绝大多数开销，都需要纳税。

但看上去无所不包的税收并不是政府收入的全部。财政部公开数据显示，中国政府的非税收入接近1万个亿。这其中还不包括行政事业收费和全部土地出让金。而仅土地出让金一项，2010年就为各级政府贡献2.7万亿元收入。

行政事业收费和土地出让金名义上都不是税收，但这笔钱归根结底要由企业或个人来承担——这种有实无名的税收非常隐蔽，也使得中国的税负成了一个众说纷纭的话题。

《人民日报》2011年初的报道《透视财收八万亿》中，引述了中央财经大学财政学院院长马海涛的话说：“我国宏观税负水平只有25%左右，低于发展中国家35%的平均水平，更低于工业化国家45%的平均水平。”

这个宏观税负水平的数据显然是来自财政部的一份报告。这份报告比较了2007年世界各国的税负数据后认为，中国宏观税负水平为25%左右，发展中国家和工业化国家的平均水平为35%和45%左右。

这份官方数据频频出现在财政部官员口中，显然是财政部对中国税负问题的一份标准答案。但这个标准答案与另一个机构提供的答案相去甚远。2010年，中国社科院财政与贸易经济研究所发布报告说，2009年中国全口径财政收入为10.8万亿元，占GDP的比重为32.2%。而财政部的数据显示，当年中国财政收入为6.8亿，占GDP比重为20%。社科院版的税负要远超过财政部的版本。

马海涛认为：“近年来，随着我国税制改革的不断深化和结构性减税政策的实施，人们也能切身感受到企业和居民的税收负担正在逐步下降。”这个结论和社科院报告的主编、社科院财贸所所长高培勇的看法并不相同。

“如果土地出让金居高不下”，高培勇说，“中国的税负会继续上升至35%。”

减税能走多远

尽管《个人所得税法修正案（草案）》并未计划提交本次人大表决，但一开始就是代表和委员们热议的话题。多个议案、提案和建议与此有关。对新的起征点则有不同的看法，有人认为应该定在3000元，有人建议提高到5000元乃至更高。

关于个人所得税，其实人们的期待远不止于提高起征点，至少还包括税率、征税方式乃至根据不同地区的收入水平核定不同的起征点，等等。

而对税收减免，人们的期待又远远不止个人所得税。但中央政府在这方面的表态谨慎。《政府工作报告》对此的表述是“要继续实行结构性减税”。

“结构性减税”是2009年针对金融危机的处置措施的一部分。从2009年开始，规定企业技术改造的投资可以抵扣其缴纳增值税的基数。由于税率为17%增值税是制造业企业承担的主要税种，减税的目的显然是为了降低金融危机对中国制造业的冲击。由于融资有保障，并能享受利率优惠，有能力在金融危机中更新和投资大型设备的往往是大型国企，它们从减税中受益最多。民营企业和中小型企业的生存状况并未改善，加之这类企业多集中于劳动密集型产业，劳动成本的上升进一步挤压了其盈利空间，使得税收的负担比前两年更显沉重。

中小企业融资难是个老大难问题，全国人大代表樊芸不止一次针对这个问题提交议案和建议。提交相关议案的还有全国人大代表张兆安。“融资难和税负重是中小企业的两副重担”，张兆安说，许多企业在重压下举步维艰，遑论做大做强。企业税负过重也进一步限制了改善分配的空间。

“改善分配的路只有两条，要么在一次分配环节，加薪；要么在二次分配环节，减税。”张兆安说，在东部沿海城市，企业税负和商业成本本来就高，加上要素价格一直在上涨，企业刚性成本的压力很大，加薪的潜力并不大，要改善分配，最好的选择是政府减税。

“对个人减税，要打组合拳”，张兆安说，除了要下调税率，也要改进征收方式。比如个人所得税，提高起征点虽有帮助，但征收方式更为关键。出于征缴便利的考虑，税收征缴部门对以家庭为单位征收个人所得税的方案多持抵制态度。但目前针对个人工薪收入征税的方式已经明显失当，张兆安认为，今后一定要转向以家庭为单位进行征缴，才能保证公平。

针对企业的减税，张兆安认为除了要减轻所有企业的税负，也应坚持进一步结构性减税。

不合理的税制已经扭曲了企业行为，也阻碍了经济结构转型。尽管东部沿海地区近年来纷纷提出发展现代服务业，但相关产业发展缓慢是不争的事实。有人认为，四个方面的原因制约了其发展：体制、机制、法制和税制。增值税从2009年开始可以扣抵技术改造投资后，和制造企业相比，服务业由于没有可扣抵项目，仍需按全部营业收入缴纳营业税，税负明显偏重。这导致一些制造业企业内部有大量服务业，但企业宁可让这部分业务寄生在制造业内部，也不愿将其社会化，以此来避免高税率。

但从财政部一再强调中国财政“支出压力很大”来看，更大范围的减税呼声目前很难得到回应。

公布预算草案摘要之后

“全口徑财政收入”与“财政收入”的巨大差距，模糊了中国的真实税负，也使得大多数人中国人对活着就在缴税的事实毫无察觉。多年前，北京王府井书店的图书发票上除了列出总价，还特别将书价里所包含的税金单独列出，以提醒读者纳税的事实。这种做法是国际通行的，是中国部分消费者多年呼吁但从来没有实施过的——但有的读者看到这张发票后很不高兴，前去质问书店的工作人员，凭什么你让我缴税啊——他不知道，税是交给政府的，而且已经包括在了书价里面。质问的人多了，书店觉得教育纳税人是一项艰巨的工作，不是一个商家所能承受的，就停止了这种尝试，没有继续在发票里区分书价和税收。世界变简单了，读者不再前来询问，一位网友调侃：因为这个做法，图书大厦的幸福指数上升了很多。

当然，一个复杂的世界不可能永远维持简单的假象。一位幸福的中国老爸对他小有成就的儿子说，现在我们老两口退休金都是两三千，够花，感谢政府。这儿子心里嘀咕的是，我每个月交的税正好养活您老两口——一户家庭两代人之间的不同心态，揭示了一个普遍的状况：税收不再能隐藏在社会的财富分配图景下，不为人知地进行。

一旦知道自己曾经付过一笔钱，人们就会变得“斤斤计较”，比如为什么要收这笔钱，收去干吗了——试想一下，如果所有的商家都像王府井图书大厦那样，在价格标签上分别列出商品价格和税收，如果每个人缴纳的每一笔税款都有据可查，总有一天，纳税人质问的对象就不会是商家了。这就是纳税人的权利意识。如果质问多了，税收的合法性和合理性就需要重新评估，而到那时候，人们将意识到，国家和政府的任何作为，并不是官员的恩赐，而是来自国民缴纳的一分一厘的税收。

世界上为什么要有税收？这个问题的答案和“世界上为什么要有政府”的答案是一样的。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯说，税收是人们为“公正和保护”向政府支付的对价。在这位毕生致力于阐释制度与经济发展关联的经济学家看来，《宪法》从本质来说是一份合同，其主要内容在于规定税收如何形成、支付，以及作为交易双方的纳税人和政府，在这起税收对“安全与保护”的交易中，分别有哪些权利和义务。

纳税人权利的关键在于——正如18世纪的美国人说的那样——“无代表，不纳税”。纳税人的权利首先是政治权利。

仅就税收而言，民意代表的第一项工作是审查政府收税的理由、标准、方式，其原则是“税收法定”——决定征税是立法机关而不是政府的权力。这需要对税收方案做充分的公开辩论，人大代表才能够掌握民意，去决定支持还是反对这一方案。

涉税法案和行政法规的制定、颁行和实施不透明，已经成了民众对立法程序不满的主要来源之一。这反映了一个窘迫的事实：政府的一些收入没有经过纳税人的许可，也缺乏足够的法律依据。

而民意代表的第二项工作是审查政府的开销。税收的征收和税收的开支必须得到监督，才能保证这些钱真的是用于“公正和保护”。审议政府收支预算因此是立法机关最重要的职能之一。

但这也并不容易。在2010年的“两会”上，蒋洪教授准备将下发给代表和委员的预算草案带回住处加以研究，但被工作人员拦住了，理由正是——“国家机密”。工作人员告诉蒋洪，草案不能带出会场，当天必须收回。

相比之下，今年在会议前半程就公布预算草案摘要，已属进步。但随后对预算草案的讨论和审议能否充分进行，尚有待观察。

呼唤“阳光财政”

赴北京参加全国政协会议的前一天，蒋洪告诉记者，他的政协提案，主题仍集中在要求提高财政透明度上。蒋洪的头发已经全白——他戏谑地说，自己为“阳光财政”等白了头。

尽管“保障人民的知情权、参与权、监督权和表达权”不断见诸各类政治报告，但落实中却困难重重。2007年颁行的《政府信息公开条例》要求政府公开预算和决算报告信息，但中央政府和地方政府都置若罔闻。2010年里，只有 74家国务院部门公开了本部门的预算收支总表和财政拨款支出预算表，不到部门总数的一半。有地方政府公开反对公开预算，并宣称相关信息是“国家机密”。

蒋洪从2009年开始评估各地政府的财政透明度，在百分制下，当年省级平均得分为21.7分。3年来，状况几无改观，“总体上原地踏步”，个别地方还出现倒退。以南方某省为例，2009年的财政透明度得分为62分，在省级政府中大幅领先，第二年评估中，其得分下降到50分，2011年进一步下降。

蒋洪将希望寄托在《预算法》修正案上。现行《预算法》是从1994年开始实施的，从2004年开始修订，修正案草案争议纷纭，提交人大审议的时间几度延宕，因此至今未能通过。

目前，由人大常委会预算工作委员会制定的修定稿正在征求意见。在本次“两会”上，蒋洪将向全国政协提交6份提案，全部是针对这部《预算法修正案（草案）》的。

他承认草案中有一些值得称许之处，如增加了“预算、结算后及时公开”的表述，但也认为，这种原则性的表述需要更进一步地细化。

“在法律上，什么是及时？什么是公开？及时和公开的标准是什么？用什么方式公开？对谁公开？”蒋洪说，“这些都需要说清楚。”

将“全口径财政收入”纳入预算是蒋洪的梦想，但这个梦想距离现实还很遥远。尽管修改稿中表示，“政府的一切收支都要纳入预算”，但随之规定了许多例外内容：行政事业性收费、社保基金投资收益乃至大多数国有资本收益等，都不在预算范围之内。这些费用掌握在各级政府手中，其使用情况不列入预算报告，人大代表无从置喙。

草案的改进在于将而在现行《预算法》框架下，不列入预算的政府收入更多，仅土地出让金一项，2010年就达到2.7万亿元之多，同比2009年的1.6万亿元，涨幅高达近70%，占地方政府财政收入65%以上。

真正纳入一般预算，经立法机关审核的，只是政府收入中的一部分。预算外收入的大头有土地出让金、社保基金收益、国有资本收益等等——这些钱的开支是不受立法机关监督的。

即便已经纳入预算的开支，距离“阳光透明”还很遥远。原因之一是预算编制的标准很低。根据预算惯例，预算总数之下，要按预算的用途分为几大类，每一类下分列若干“款”，进一步说明预算情况，各“款”下又分为若干“项”，以此类推，化整为零，以求详细齐备，便于审查预算整体合理与否。

提交给人大代表审议的，只是预算的总数，至多是总数下大分类用途。因为缺乏详细的项目说明，即使是最有经验的财政专家，也无法评估整体预算编制是否合理。因此，长期以来，人大代表对预算报告所提出修改，往往只限于个别字句的表述——甚至仅仅是修改了报告中的标点符号。

修改稿没有改变这种局面。实际上，蒋洪认为，修订草案的表述更糟糕，其效果可能适得其反。修订草案规定“一般预算编制到款，重点预算编制到项”，与现状相比，看似扩大了预算编制的范围，但蒋洪担心，这会反过来限制了大对预算内容的监督——政府将有依据拒绝提交款和项以下的详细预算，而这正是蒋洪要的东西。

“不看各项的预算，就无法评估各款的预算是否合理，不看各项以下的各目的预算，就无法评估各项预算是否合理。”

可以预计，如果按照蒋洪的理想起草预算报告，那将是一本非常厚、非常重、非常详细也非常专业的大书——人大代表如何才能看得懂这本书，如何才能有效地审核其中的内容，并最终决定自己的意见？

绝大多数人大代表缺乏审议预算和决算的财务知识，也没有这方面的经验。即使技能可以通过学习获得，经验可以积累，他们也没有足够的时间。在全国人大会议的议程里，审查预算和决算报告的时间安排非常紧张，加上人大代表不能把预算草案带出会场，详加研究，更使得整个审核过程几乎是不可能完成的任务。

凡事也都有另一面。蒋洪说：“要看懂预算的确不易，但在某个层面上一般公民都能看懂。南京某局长的天价烟，新余、温州、肇庆等地的公费出国游，江苏某公司的春节礼品发放清单，浙江东阳某局长公款按摩，湖南浏阳某公司负责人的公款消费以及深圳某局干部公费疗养不都是公众看懂的吗？财政局似乎没看懂，或者看懂了假装不懂。”

人大代表从“看不懂”到“看懂”，是一条必由之路。现在，应该是先看起来再说。