东非饥荒中的政治元素

沈旭晖 梁振岳

刚刚过去的这个夏天，东非爆发大规模饥荒，受災人数超过1000万，重灾区索马里有1/3人口面临生命威胁，而原已灾情不轻的埃塞俄比亚和肯尼亚接收了大批索马里难民，也令本国负担加重。这次饥荒规模甚大，很可能超越广受西方关注的苏丹达尔富尔人道惨剧，直逼死人过百万的1984年埃塞俄比亚世纪饥荒。关于饥荒背景，除了当地气候变化等人为成分不少的“天然”因素，还有众多国家和团体的责任，例如控制索马里的军阀拒绝国际救援人员进驻，就是灾情急速恶化的关键之一。

但假如追溯更宏观的结构性背景，不少大国都难以划清界线。例如内地学者认为，美国幕后导演了数场区域战争，并盲目把索马里最具规模的伊斯兰军阀打成恐怖分子，予以经济制裁，正是当地发展失衡主因。与近数十年东非饥荒不同的是，这次虽然灾情惨重，却没有任何一个西方大国真正牵头认真赈灾，演艺红星以往的齐心行动没有出现，联合国的危机警报提了一次又一次，几乎无人理会。究竟灾情为什么始终不获重视？这个地区的各国又如何分别回应？

各国不重视饥荒的政治考虑

要了解如何让这次饥荒被国际注视，我们得回顾其它东非饥荒被“成功注视”的案例。1972年，埃塞俄比亚发生近代第一次大饥荒，前后估计死亡人数达4万到20万（目前东非饥荒的死亡人数已接近此水平）。当时世界媒体对饥荒极其关注，埃塞俄比亚国王塞拉西一世在饥荒期间用银碟对御犬喂鲜肉的照片，成了他两年后被推翻的导火线。饥荒期间，西方媒体和非政府组织千方百计走进埃塞俄比亚揭露真相，政府的谎言被不断拆穿，在人民心目中的公信力急速下降；从前在国际社会声望不俗的老国王，也一下子变得众叛亲离。当时适逢全球反美、反战思潮盛行，埃塞俄比亚王室作为美国传统盟友，早就受到“进步力量”监察，在这前提下，饥荒就有了政治价值，成了西方家喻户晓的新闻。

1984年，埃塞俄比亚再爆发特大饥荒，这次估计死亡人数达100万。西方媒体用了极大篇幅报道，美国艺人为赈灾倾巢而出，灌录了名曲《We Are The World》，却也令“埃塞俄比亚等同贫穷”的片面形象深入人心。惊人的死亡数字，自然足以令舆论震惊，但西方大举赈灾，也有不少政治考虑：当时的埃塞俄比亚由推翻国王的共产党执政，成了苏联的盟友，而美国总统里根反共态度坚决，以突出这次饥荒的严重性，来证明计划经济、威权政体不适用于第三世界。

另一次我们熟悉的东非饥荒出现在分裂前的苏丹达尔富尔地区。饥荒发生之初，西方舆论也是不闻不问，直到有公关顾问公司献计，为达到其污蔑中国的目的，指导非政府组织通过演艺明星把达尔富尔问题和中国挂钩炒作，该地饥荒才成了西方政客话不离口的重要议题。由于中国是苏丹中央政府的重要支持者，而苏丹政府被西方指纵容民兵、制造人道灾难，这成了西方媒体报道达尔富尔危机的“官方版本”。对这一逻辑，中国理所当然不予承认，认为这是美国的双重标准极不公平。

索马里青年党阻挠救援

讽刺的是，这次东非饥荒的悲剧并非没有政治元素。恰恰相反，索马里的无政府状态和恐怖主义、埃塞俄比亚对区域战争的大规模卷入，都是天灾失控的重要原因。而这些悲剧，一律与美国外交政策息息相关。例如在索马里，受灾最为严重的是中部及南部地区，包括最先被联合国宣布进入饥荒状态的巴科勒州和下谢贝利州。而国际社会要救援该区的饥荒灾民，却先要面对当地武装组织青年党的阻挠。青年党是受“基地”启发的伊斯兰激进武装组织，自2006年起自称“基地”支部，主要针对索马里过渡联邦政府及非洲联盟维和部队展开攻击，企图夺取索马里的控制权，并建立起伊斯兰国度。

事实上，青年党在成立并取得索马里中部和南部控制权之初，一度深得民心。毕竟，自1991年亲美索马里政府倒台，当地进入长期的无法治状态，军阀割据，美国短暂干涉后也撒手不管，而2004年成立的索马里过渡联邦政府管治效能相当低，政府军的士兵甚至时有掠夺平民资产，伊斯兰势力就是在那时崛起。因此，尽管青年党及其母体伊斯兰法庭军在掌管范围内，执行严苛的所谓“伊斯兰教法”，例如偷窃者被捕就要接受截断双手的刑罚，但他们总算为长期身处乱局的民众，提供了连过渡联邦政府也无法给予的人身保障。然而，自从“被”加入恐怖主义阵营以后，面对西方打压和埃塞俄比亚出兵，青年党在地盘不保的同时，也渐失本土民众认可。

时至这回大旱，青年党已成众矢之的。数周前，青年党曾承认索马里的饥荒灾情，更加“欢迎”援助组织开往灾区，因为旱灾、饥荒之初，粮价上涨，民众食不果腹，却有利于有存粮的青年党招募新兵；然自饥荒发生至今，已有超过50万索马里民众逃荒，这让青年党在管辖区域内的可招募兵源大减，该党索性架设路障，禁止难民成群结队离开索马里。联合国、美国等多次敦促青年党允许援助组织进入灾区，美国国务卿希拉里更在8月4日记者会上指青年党绑架援助工作人员，并向带进食品的人征税。面对青年党的阻挠，非盟部队加强攻势，逼使青年党撤离首都摩加迪沙北部的多个据点，联合国粮食计划署也开始在摩加迪沙紧急空投粮食。可是到了8月中旬，联合国又公布消息指运往摩加迪沙准备分发的大批粮食物资被盗并转售，至今仍未查明事件。在索马里的救援进度所面对的最大困扰，始终还是政局混乱。

索马里兰为何幸免大饥荒？

值得注意的是，索马里目前的过渡政府风雨飘摇，只能直接控制首都及个别外围城市。至于索马里北部，这次灾情相对而言要轻得多，当地早在1991年宣告独立为“索马里兰共和国”，局面远比南部稳定，却从不获国际承认，这是东非政局中一个难以理顺之处。

整个索马里地区在东非面积十分大，在殖民地时代分别被英、法、意瓜分，此外大量索马里人住在邻国埃塞俄比亚和肯尼亚境内，这些地区加起来就是“大索马里”。索马里历届政府多次和埃塞俄比亚开战，就是要“夺回”埃塞境内索马里人聚居的欧加登地区。说来欧加登战争也是冷战期间的代理人战争之一，索马里原来与苏联结盟，但自从埃塞俄比亚皇帝塞拉西一世被推翻，索马里就获得美国支持出兵埃塞，令东非的穷困雪上加霜。今天联合国承认的索马里共和国独立于1960年，由英属索马里兰和意属索马里兰两部分合并而成，至于面积细小的法属索马里兰则于1977年才独立，成为今日的吉布提，目前是法军和美军在东非的重要基地，也是日本自卫队战后首个海外基地所在。“索马里兰共和国”的疆土，基本上就是从前的英属索马里兰。

笔者年前在英国参加讨论全球化时代国家主权的学术会议时，访问了在会议发言的“索马里兰共和国”外长阿都拉希·杜亚里（Abdillahi Duale），曾为他撰写了一篇访问。他当时再三强调，“我们是一个独立国家，千万不要与他们索马里混淆”，并批评索马里的统一实验是“糟透了的联盟”，“永远也不会回到那里去”。虽然他的单方面独立国家依然落后，而且境内也有自己的分离主义运动，但客观情况确实比南部理想。他再三保证，虽然索马里今天以海盗“驰名”，但索马里兰的海域“连一个海盗也没有，海盗都是来自南部索马里地区，因为今天的海盗都是昨天的军阀，索马里兰没有军阀，却有强大的中央军队，假如南部敢入侵我们，定不会好过，他们也知道我们更强大”。

索马里兰至今得不到国际承认，但有效管治国土近20年，有固定人口、固定领土，基本上符合国家的定义。而且索马里兰的管治模式完全符合西方要求，既有相对合理的民主选举，又有真正三权分立的宪法，国内无论是立法还是行政机关，都根据美国模型设置。2003年，索马里兰以一人一票方式选出总统，更得到人权监察员的赞扬，这位外长更自称代表“东非民主绿洲”，他本人就是政府最资深的阁员。

其实一些非洲国家对索马里兰颇为同情，以往是因为非盟有不更改殖民时代边界、以免独立运动没完没了的共识，才对率先承认索马里兰有避忌。但自从厄立特里亚在1993年脱离埃塞俄比亚独立，上述规定已被部分打破。尽管厄国曾被意大利独立殖民统治，也算是殖民时代产品，但英属索马里兰曾在独立3天后才并入索马里，又何尝不拥有殖民地边界？今年7月非洲最年轻的国家南苏丹也成功独立，它的疆界就和殖民时代毫无关系，成了非洲新国家出现的新模式，这大大鼓舞了索马里兰进一步争取国际承认。不过真正令索马里兰独立不获承认的原因其实很简单：当索马里南部连有效中央政府也欠奉，一天没有人能有效代表南部承认北方，一天国际社会也不愿支持索马里兰单方面独立。

埃塞俄比亚与肯尼亚

目前索马里难民大举避入埃塞俄比亚和肯尼亚，又会带来什么影响？对埃塞俄比亚这个世界文明古国而言，以饥荒闻名于世是一个不幸，却是近世纪的写照。而每次饥荒都不只是天灾，通常也有人祸成分。例如在19世纪末，埃塞俄比亚曾发生惊人的灭绝性饥荒（史称Great Ethiopian Famine），夺去全国约1/3人口的性命，惨剧最初的导因就是英殖民者从印度把牛瘟引入东非，令埃塞俄比亚全国人民赖以生存的牛死去九成。根据世界银行数字，该国目前的人口对医护人员的比例为10万比1，当索马里饥荒造成大量灾民拥入埃塞边境的难民营，更令人忧虑会否进一步引发埃塞俄比亚本身的新灾难。

事实上，埃塞俄比亚除了是历史悠久的区域大国，本身所拥有的天然资源也不缺乏，配合多元的地势和气候，盛产热带和高原农作物，曾一度让该国成为农业及畜牧业大国。其中咖啡更是埃塞俄比亚的主要出口作物，占总出口贸易额的六成，更有说该国就是咖啡的发源地。在二战后，埃塞俄比亚在皇帝塞拉西统治下一度十分风光，成了美国重要的非洲盟友。但皇帝的封建管治最终令民怨沸腾，皇权被推翻，此后出现了1984年死人100万的特大饥荒，这与当时的新闻封锁、中央政府漠视边远地区大有关联。加上埃塞历任政府都穷兵黩武，除了要应付邻国索马里的挑战，也要面對境内厄立特里亚游击队的进逼（厄立特里亚最终在1993年独立，此后两国还长期在边境开战），数年前埃塞政府在美国煽动下，又挥军干涉索马里内战，假如这些资源用来发展经济、促成农业现代化，埃塞的潜能当能更好发挥。

相较之下，肯尼亚政府应对灾情的自救措施却备受肯定。虽然肯尼亚是东非各国中工业发展最为先进的国家，农业依然占肯尼亚人均收入的25%（即最主要部分），也正因为农业会受气候周期性因素影响，肯尼亚的经济始终未追上南非等富裕非洲国家。肯尼亚的饥荒灾情不致失控，除了经济基础外，最主要还是因肯尼亚政府的迅速应变。该国总统齐贝吉（Mwai Kibaki）早在5月底就宣布旱灾为“全国性灾难”，随即启动应急贸易和经济措施，例如取消粟米进口关税。此举刺激粟米进口，更让因旱情而高涨一倍的粟米价格逐渐回落，暂时纾解了民困。此外，肯尼亚政府拨出近1亿美元作紧急援助，用于购买和分发食水、营养食品等，同时把贫穷家庭的儿童列为优先救助对象，为其提供“校园餐”。作为美国总统奥巴马的故乡，肯尼亚在争取国际援助方面，有其一定优势，对这次灾情能否受控，将扮演微妙角色。