南京试点“贫富大杂居”

陈统奎

52岁的张岱是南京景明佳园一位普通居民，他挥舞着手中的一份晨报，气愤地向记者讲述，他的信箱每天都会被撬，即使他加了一道锁，报纸还是天天丢失。没法子，他只能天天去收发室领报纸，“说白了，因为穷，小区里的很多人有贪小便宜的意识”。始建于2002年的景明佳园是南京最早的一个大型经济适用房小区，被戏称“穷人区”。张岱对“穷人区”这种保障房模式很有看法，他认为应该是贫富杂居，“富人把穷人带动起来”。

2011年，保障房建设政治化，中央和地方政府签订目标责任书，地方政府感受到前所未有的压力。以南京为例，这座城市领到的保障房建设指标是江苏省所有市县中最重的，5.7万套，几乎是苏州、徐州、常州等地的两倍还多。到2015年，南京计划建成各类保障房27万套，约2000万平方米。南京工业大学建筑学教授汪永平忧心忡忡地对记者说：“这么大的量，如果全部把城里穷人集中到城乡结合部，变成‘穷人区，会带来很多社会问题。”

反思过错再出发

2002年起，南京开始大规模建设保障性住房。至今为止建成的保障房小区虽然解决了部分低收入人群的住房问题，但同时也备受诟病。从地理方位上看，南京市现有的经济适用房小区主要集中在郊区或城乡结合部，大多分布在绕城公路沿线，少数分布在主城区范围，但也都位于主城区边缘，位置较为偏僻。加上交通不便、生活配套设施不齐全等问题，居民抱怨不断。

城南外共青团路边的“景明佳园”是南京最早建设的经济适用房小区，总共有3期工程，从2002年开始一期建设，面积为54.3万平方米。小区以拆迁安置户为主，集聚了近2万名居民。建成初期，由于处于城区边缘地带，交通等各项设施不完备，居民颇为苦恼。“小区出行只有一条线路的公交车，看病只有一个私人诊所，寄信没邮局，取钱没银行。”而今，经过几年的发展，记者发现，景明佳园的各项硬件配套设施已趋于成熟。随着地铁1号线的开通，步行15分钟能到地铁站，超市、酒店等各项小型商业设施也发展起来了，邮局、银行、小型医院也相继进驻小区。

位于栖霞区的摄山星城则是另一个典型例子。2004年10月动工建设，总占地面积超过110万平方米，一期占地43万平方米。2007年建成落户时，堪称江苏省最大的经济适用房小区。东南大学建筑系讲师郭菂告诉记者，这个小区由于和市区距离很远，建成的时候只有一辆公交车与城区连接，有人称之为“鬼城”。“里面住的大都是集体土地的拆迁户，还有少量城市里的拆迁户，他们属于两个不同的集体，这边过去的人和那边的‘农民就完全没有交流，他们生活在那个社区里感觉很孤独。那个地方就是个100万平方米的孤独小区，只有小型的社区型商业区，有一些小的菜场、超市。”

交通，是他们最大的苦恼。一位居民告诉记者，他的儿子在城区上班，刚搬到这里的时候凑钱买了辆私家车，开车上下班，小区里另外两个年轻人一起付油费搭车。后来，这两个人不到市中心工作了，他儿子自己承担不起加油费，车子只好停开，改为“乘公交—换地铁—换公交”的方式上下班。“他每天7点不到就起床，转几次车才能到单位。”摄山星城距离市中心约30公里，那天记者从南京市中心打车花了近一个小时才到达，单程费用近90元。

郭菂说，摄山星城是南京一个比较失败的保障房建设，“对摄山星城来讲，首先，要解决它的交通问题，和外界有联系。第二，大部分的人口是集体土地上的农民，除了种地没有其他技能，但现在他们已经从农村人口转变为城市人口了，他们需要城市人口的谋生技能。社区可以为他们安排培训，比如培训保安、家政、计算机之类的，让他们有一技之长，才能够去谋生。”目前，这个小区的很多居民都无事可做，尽管很多人只有40多岁。59岁的居民老薛在主街道上摆摊修理自行车，社区管委会免费特供了一辆“便民服务车”。聊起新生活，老薛直呼“住不惯”：“还是以前做农民好，自由自在。以前粮食和蔬菜都是自家种的，肉是自家养的牲畜，水是自家打的井，现在一切都变成要花钱买了，压力很大。”

从这些问题出发，2011年南京提出了“大型社区开发”的保障房理念。第一个动工项目是“岱山星城”，占地370万平方米，预计居住人数将达9万人，2012年交付使用。项目配建了部分普通商品房、中低价商品房、廉租房、公共租赁房、人才公寓等多种保障房形式。其中，公共租赁房和人才公寓的面积约占总量的1/4。按照规划，地铁7、8号线都要经过这里，几大公交线路也同步规划。大社区内，有完善的分级配套，幼儿园、中小学，包括医院、商场、银行等。

郭菂认为“岱山星城”的理念走在了“全国前列”。

从配角到主角

南京保障房建设，一开始并非“保障”，而是“安置”。不理解这个内涵，就无法理解早期保障房建设为何“缺胳膊短腿”，包括穷人聚居现象。

2008年之前，南京的经济适用房主要定位于解决拆迁人口的居住补偿上，东南大学建筑系博士张嵩告诉记者一组数据：2008年以前南京的拆迁补偿住房占整个经济适用房总量的90%，其中集体土地拆迁补偿住房占70%，城市土地拆迁补偿住房占20%，另外10%才是城市低收入居住困难人口。经济适用房大部分用于安置拆迁户，需要保障的城市中低收入人群只能“望楼兴叹”。

“打着经济适用房的旗号，实际上就是拆迁安置房。这是‘打擦边球，是交换而非保障。”张嵩说。南京大学城市科学研究院副教授胡小武进一步分析：“在过去相当长的一段时期，南京的保障房没有成为主角，并且也没有完全体现出保障房对于中低收入者的真正保障性作用。”

2009年后，南京逐步将经济适用房和拆迁补偿房加以区分，并于2010年初将保障范围扩大到家庭人均收入低于1000元的低收入家庭，住房保障门槛有所降低。南京十二五规划《纲要》指出，2015年将提供各类保障性住房27万套，其中拆迁安置房18万套，经济适用房住房3.2万套，公共廉租房3.5万套，廉租住房1万套，限价商品房1.3万套。也就是说，今后南京的保障性住房体系将不再是单一的经济适用房，更不是单一的拆迁安置房。政府在文件中写道：“要扩大保障住房的政策受益面，人均居住面积在15平方米以下的城市低收入困难家庭，实现‘应保尽保。”

随着“应保尽保”口号的提出，保障房被列为“民生重点工程”，南京的保障性住房建设开始由配角向主角转变。郭菂告诉记者：“南京保障房的建设量和商品房开始持平了，2007年南京的保障房建设量只占总建设量的25%，现在占50%，以后会越来越多。”今年中央和各省签订保障房建设目标责任书后，各省再往下分配指标，保障房建设成为和政绩挂钩的政治任务，“必须完成”。郭菂透露，今年南京涉及“岱山星城”项目的各位局长均接到上级“施压”，一票否决制，“建设中哪一块出了问题，哪位局长就走人”。

作为社会学博士，胡小武对保障房的思考超越了单一的建筑学角度：保障房要真正成为城市建设用房的主角，理念转变非常重要。要让保障房不成为鸡肋，更不会成为一种身份劣势，就要从居住区域、居住环境、交通、公共医疗、教育、商业等基本生活所需的要素进行系统设计与规划，更重要的是还要从解决居住与就业、居住与发展的角度系统思考。

郭菂提醒记者，今年开工建设的“岱山星城”正是这种系统思考的产物：“城市新城区建设，一块生地怎么变成熟地？香港的经验是，先公屋，政府投资公共设施，再引入私有房屋开发商。”一旦保障房建设能有效推动新城开发，政府便有了真正的动力。

在郭菂看来，“大型社区开发”的价值在于，它以公共财政投入公共基础设施，因势利导，吸引开发商在保障房周边开发商品房，从而达到“贫富大杂居”的目标。为此，南京进行了行政资源配置，保障房建设“由各区牵头”升格为“由市里统筹”。检讨以往，各区牵头最大的弊病是，缺乏系统思考相应的权力和财力，往往忽视配套设施的同步建设，出现了“穷人住的地方富人不来”的尴尬。

贫富大杂居

张嵩曾研究过南京市低收入人群的居住空间分异问题，他发现，“最重要的不是低收入人群没有房子住，而是他们的房子不在他们想住的地方。”此前，南京市保障房在规划选址上普遍彼此相邻，在主城区边缘沿绕城公路蔓延成带，形成规模巨大、结构清晰的低收入人群居住带，低收入人群随着城市延伸而边缘化，成为“城市边缘人”。这让张嵩很悲观，他认为保障房建设不是规划设计问题，而是“政治问题”：“居住空间不是由收入决定的，而是权力决定的。比如拆迁农民，他们就无法选择。谁拥有权力，谁就拥有空间的选择权。”

在目前土地财政制度下，保障性住房的土地是由政府划拨，在利益的驱动下，政府选择郊区的偏远地块来建设保障房，从而使低收入人群被孤立在城外，加上出行不便，导致本来就困难的就业“雪上加霜”。记者在秦淮区“汇景家园”经济适用房小区看到，才下午3点多，小区门口就摆起了很多小桌椅，几十个居民聚集在一起打牌、搓麻将，还有看热闹的。其中大部分人是中青年。“他们生活在离城区很远的地方，交通出行不便，所以宁愿坐在家里吃低保，这样就导致了进一步边缘化。”张嵩说。

问题不止如此，张嵩在调研时发现，经济适用房居民“普遍感觉社会地位低人一等”，尤其在地理位置相对偏僻的小区中这种状况更加明显。这些低收入人群意识到社会层级之间的流动困难，继而容易导致仇富、自暴自弃等心理失衡。房地产商潘石屹写过一封给任志强的公开信，也谈及这一现象：“有人说，穷人和穷人生活在一起就没有矛盾，富人和富人生活在一起也没有矛盾。事实正好相反，穷人和穷人生活在一起，矛盾更大。因为他们相互之间很难提供就业的机会，如果长期穷人和富人生活在两个不同的区域，他们就会缺乏了解，一旦缺乏了解就会产生偏见，而偏见正是社会不和谐的本质……结果给人们带来的是不便、冷漠、虚荣心，甚至冲突。”

在这种反思之下，南京提出了“大社区理念”，以区域新城的方式打造保障房建设。具体来说，保障房建设按照“大杂居，小聚居”的原则，规划设计建设不同梯度收入群体的多种房源，包括廉租房、公租房、经济适用房、拆迁安置房、产权调换房、中低商品房和商业配套。在实现“大杂居”的同时，不同收入人群又相对独立。记者注意到，兰州等城市试点“贫富混居”，结果引起“穷人不领情，富人不买账，开发商竭力反对”的恶果。郭菂对记者说，“贫富混居”不是狭义上的让穷人和富人住在同一个小区，甚至同一栋楼上。其真正含义是，城市规划要形成“大融合、小分散”的空间布局模式，让穷人与富人公平地享受公共配套资源和自然环境资源。

郭菂称之为“分梯度混居”，即在一定空间分割的同时，使高档的社区能够为低档的社区提供一些就业机会。比如中高档社区需要雇佣保姆、保安等服务人员，而低收入人群住的地方近了，工作方便了，他们也愿意来工作。这样就形成了穷人和富人之间共融的良性互动。另外，也能促进社会不同阶层之间的融合，减少因低收入人群集中产生的系列问题和矛盾，避免社会排斥和隔离。当然，“操作上一定要注意比例问题，不能说一大片的保障房中间围一个高档商品房。”郭菂强调。本质上，这就是“贫富大杂居”，而不是政府规划出一个“贫富混居”的小区，强行把穷人和富人住到一起。

“以前的城市社区是自然而然发展过来的，有穷人也有富人，这是基于长期以来的生活环境积淀，是一种文化上的融合。硬把穷人和富人放在一起，他们并不能和平相处。”郭菂说。在此基础上，郭菂对保障房建设的选址提出了自己的建议：首先，纳入“居住社区”范围进行选址，避免孤立选址；其次，以合适的规模与其他商品房住区混合，“分类梯度混合”，并提供不同社区之间连接的“媒介”——比如公园、图书馆、艺术馆、体育馆等公共设施；再且，必须在地铁沿线，距离地铁站步行15分钟左右的地段选址，以地铁为轴，通过短途小巴连接居住社区中心和地铁站；最后一点，适当与产业用地靠近，提供就近就业机会。

“住房问题是经济问题，也是社会问题。”郭菂说。