“治庸风暴”能否治庸?

石破

今年以来，湖北、湖南、山西、新疆等地都开展了针对公务员队伍的“治庸”、“治懒”、“治散”行动，声势最大的，是要“打造全国发展软环境最优城市”的武汉市。这项活动由市委书记阮成发发起，阮成发并亲任“责任风暴”、“治庸计划”领导小组组长，高调宣传目标，曝光初步成果，自上而下的“风暴”席卷了武汉市各区及部门。

“治庸”行动的背景

武汉“治庸”行动有两个背景，一是要优化投资软环境。武汉市是九省通衢，内陆特大型城市，传统老工业基地，高校数量全国前三，但经济发展一直上不来。

以前，武汉人曾抱怨国家在改革开放后，先发展沿海地区、东部地区，给中部地区政策不够。但现在国内各地的政策优惠已然趋同了。而且当初所谓的鼓励非均衡发展的政策，国家也给过武汉，如东湖开发区和沌口开发区的设立、“全国两型社会建设综合配套改革试验区”的设立等。在这种情况下，问题根源慢慢显露出来，就是武汉自身的投资环境不行，公务员服务水准不高，办事效率低。

武汉的投资环境一直不算理想，不光世界500强来得少，与广州、杭州等经济发达城市相比，武汉的中国500强企业数量也不多，整体经济规模偏小，经济效益也不够好。有人把武汉的投资环境比喻成扑克牌里的J、Q、K，J代表把你勾进来，Q就是把你圈起来，K是把你干掉。外来资本初入时，有关部门许下美妙诺言，进来后陷入罗网，最后企业无可奈何，干不下去。

武汉这种投资环境，一是有“码头文化”的因素。武汉商埠历史悠久，做小生意的人多，且在市场经济下，大家都强化了利益驱动，习惯了凡事考虑眼前利益，考虑小圈子的利益，不是放水养鱼，而是要得到直接的、即刻的回报。二是政府养的公务员太多，财政供给不足，要靠卡、管、要来养，办事层次多，叠床架屋。一位知名的民营企业家称，该企业扩建厂房，跑了10几个部门，费时半年盖了20多个公章，等手续办完，却错过了市场机会。

2002年，武汉市政府曾成立改善经济发展软环境投诉督办中心，简称“改软办”，接受公民、法人和其他组织对各责任单位及其工作人员工作作风、行政效率、行政行为、廉政建设等方面存在的问题或其他损害经济发展软环境的行为的投诉，但看来收效不算很大。去年武汉市政协组织的一次调查表明，32%的受访者认为武汉行政执法人员自由裁量权过大，同样的罚款少的500元，高的数万元。而近1/4的受访者认为，涉企行政检查中仍然存在乱收费、乱罚款、乱摊派、吃拿卡要、重复检查等现象。因此，这一次，武汉市要抓住目前产业从东部向中西部转移的机遇，大力优化投资环境。

二是政治人物的自我期许。去年因为同时开工5500多个建筑工地被起绰号“满城挖”，却坚定表态“建设不会停止，我会顶着骂名继续下去”的武汉市委书记阮成发，强力推动了这次“治庸”行动。武汉“治庸”具有鲜明的“阮氏风格”。

今年4月2日，在湖北省委、省政府召开的武汉办公会上，湖北省委书记李鸿忠提出“长子计划”，他将武汉喻为湖北的“长子”，说再困难也要扶“长子”，全力支持大武汉复兴。

4天后，阮成发就在武汉发起了“治庸”风暴。虽然之前武汉市曾就投资环境进行了一个多月的调研，又委托媒体专题采访，形成了一份专题调研报告。阮成发说他“连续几个晚上看调研报告，看后几乎彻夜难眠”，但时间上的巧合，难免不被看作阮成发对此次省委领导青睐武汉的回应。武汉经济在湖北省长期一家独大，GDP占全省1/3。武汉市在经济上、政治上素有特殊地位，过去一直不太愿听省里的话，省里亦有心无意地打压武汉，一些引进项目宁愿不给交通、人才、区位等优势明显的武汉，而是放到了襄樊、宜昌等城市，双方积怨甚深。直到最近10来年，省、市关系才不断改善。

随着长江经济圈新一轮发展由上海向武汉、重庆转移，湖北省委、省政府也急于发展武汉，以便发挥龙头老大对全省经济的带动和辐射作用，一批大型、超大型项目都放在了武汉周边。今年上任的武汉市委书记阮成发对省委领导特别尊重，省市关系进一步和谐。武汉“治庸”，也是阮成发对省委领导期待、厚爱的积极回应。50多岁的阮成发，今年年初由武汉市长转任市委书记后，对自己的仕途应该还有一个内心期许，希望在官场上做出更大成就，留下更好名声。

“治庸”行动不涉及路线、立场、政治派别的选择，有一定的安全性。不管对上级领导还是普通百姓，“治庸”都是个听起来无害的事情，这个办法简单、迅速，容易办到，引人注目，在政治上会得人心。另外，“治庸”风暴不是治民，而是治官，老百姓对公务员队伍的作风也素有怨气，也蛮喜欢治治他们。这从武汉市开通“治庸”投诉热线后，当天即接到各类举报、意见等167件次，其中投诉举报类144件次，“‘治庸投诉热线热得发烫”中当可看出。

“治庸”缺乏法治底蕴？

在本地媒体关于“治庸”行动的大规模报道中，有如下消息：“治庸办”暗访了该市14家职能部门，发现上班迟到、上网、玩游戏、炒股、聊天和脱岗等现象29起。4月18日，39人被问责，其中7人被调离现职工作岗位，1人被辞退，两人被要求停职反省。

虽然“治庸办”成立之初，宣布行动的查处重点是“各级领导班子和领导干部”，但首轮被问责的39人中，大部分是事业编制的工作人员，被问责者职务最高的是一名副处级调研员。

“治庸”行动的全称是“掀起‘责任风暴、实施‘治庸计划工作”，它确实也具有风暴的特色，自上而下的发动，各部门纷纷成立相应机构，短期内保持高压态势，宣传，发动，讨论，表态。阮成发说，这场风暴“必须以摧枯拉朽之势，席卷全市上上下下的每一个层次、每一个角落、每一个岗位、每一个干部”。

武汉一位法学专家说：“中国式的治理，很多都是这样的，动不动成立非常设机构、临时机构，慢慢就演变成实质上的常设机构，加大了国家机器运行的负担和成本。另外，报纸上公布的武汉公务员十种庸、懒、散现象，姑且不说这些现象是模糊的，缺乏界限的划分，它也没有区分公务员队伍的不同类型。你不能用一个‘庸、懒、散针对所有的大公务员系统，党政部门与事业单位、国有企业有不同的运行规律，不能作简单的统一要求。”

长期以来，国内公务员队伍工作水准的平庸、工作热情的缺乏、形式主义和文牍主义的盛行，既与整个体系的设计有关，也是官场多年的熏陶、训练与经验所得。它就像是一座冰山，90%藏在水底下，是看不见的，要想靠一场“治庸风暴”将其改变，殊为不易。

武汉媒体记者小张，曾随市“3万活动工作组”去武汉蔡甸区驻村一个月，他说：“市里的公务员无所事事，基层乡镇公务员却疲于奔命。我去的一个乡，是全国最穷的100个乡镇之一。妇联要开会，‘3万工作组要来检查，我陪乡党办主任兼妇联主席整理材料加班到凌晨两点，还没整完。这对他们是一种常态。乡镇干部的主要精力，都放在了传达学习，以及应付各种各样的检查、评比、汇报上。”

上述那位要求匿名的法律学者说：“武汉的‘治庸行动，是党委总揽一切，以党委部门来发动风暴，这与法治观念不相符合。党委要依法理政，政府要依法行政。那么，是谁授权你发动‘治庸行动的？武汉市成立的‘治庸办，谁给了他职权，是人大、党委会，还是市委书记？这里有合法性的问题。另外，每个公务员也是有自己的权利保障的，是有个人尊严的，不能动不动用民意的标准去羞辱他。什么样的行为对应什么样的责任，通过什么程序去追究，都要照章办事，万一把他治错了呢？他怎么救济他的权利，怎么申诉？整个这套体系是完全没有的。”

治本之策

武汉大学政治学与国际关系学系教授张星玖，是研究中国官僚组织问题的专家，对于“治庸”他评价说：“公务员队伍庸、懒、散，是中外都有的现象，我们所说的科员层级，类似于西方的文官系统，中国古代叫作吏。吏往往比官更加糟糕，他们没有政治前途，没有升迁希望，又受到官的歧视，自暴自弃，一心想弄些钱算了。全世界的行政组织都是这样的，没办法。西方也有这个问题，文官把政官耍得团团转。他们更稳定，更无丢掉职位之虞，因为他们不靠竞选，谁当了政官都要用他们……武汉‘治庸行动的出发点值得肯定，但只要有官员存在，就会有官僚主义，就容易形成惰性、照章办事、推诿扯皮等。不能只是集中力量整治一段，还是要长抓不懈，制度化，常规化。”

这和小葛的工作感受是一致的。她是武汉洪山区一家连锁企业的员工，每月要到税务部门买发票。她说：“税务局那些人下午真的无事可做呀，他们只是上午忙。我下午去换发票时，每次看到他们，有的在喝茶看报纸，有的在听音乐，有的戴着耳机看电影。他们的领导就在跟前坐着，也不管。”

武汉“治庸办”成立之初，曾号召“宣传部门和新闻媒体要广泛宣传‘责任风暴、‘治庸计划工作的做法和成效，强化舆论监督，营造良好的舆论氛围”，但在一轮主要是市属媒体的高调报道引起国内舆论对“治庸风暴”方式与效果的质疑之后，宣传降温。

在上述那位法学家看来，降温是必然的：“现行体制造成了机构臃肿，人浮于事的情况，造成了庸、懒、散的风气，你不能把它完全归结于公务员的个人原因。过去我们的策略是把三个人的饭给五个人吃，一是要做增量改革，不做减量改革，不触动既得利益，轻易不触及人的问题，政策鼓励养一批闲人。二是九龙治不了一个水，八个部门管不了一个猪。体制交叉，部门重叠，这个问题怎么解决？三是‘治庸不能只打苍蝇，不打老虎。这次‘治庸办只处罚了几十个事业单位的人，职务最高的是副处级调研员，机关人员一个没动。说是‘风暴，其实就是刮了一阵微风，轻轻刮了一层表皮。难道市委机关就没有庸、懒、散吗？你敢不敢处理？能不能处理？况且，从根本上说，这种自上而下的风暴方式，就永远解决不了信息不对称的问题。被检查部门会采取种种反制的措施，永远超过你的控制。要想达到当初设计的治理目标，就要雇一个庞大的暗访队，建立庞大的‘治庸机构，这显然也是不可能的。”

武汉大学教授秦前红，另一个身份是武汉市人大常委。秦教授说，吏治问题是中国几千年的痼疾，建国后我们也不断地想解决，但总是陷入一种循环：机构臃肿、精简、再臃肿。因为我们的社会治理方法是将一切纳入体制之内，工青团妇、律师、会计师事务所、医院、学校等，如果让他们按行业发展规律各自去发展，除了减少政府机构事务负担外，还可减轻纳税人负担。但我们没有去做。由于社会事务越来越多，政府部门就想到要招越来越多的人，制造越来越多的问题。在该管和不该管之间经常处于错位状态，不作为和乱作为的弊病并存。

“官僚队伍的惯性就是趋向于被动做事。做事第一需要精力，第二需要钱，第三做事多可能出问题，第四还可能讨不了好、反而得罪人，所以他会选择不作为，但另一方面是乱作为。中国这么多年发展，打着改革创新的名义，浪费社会投资，重复性建设，破坏环境和资源，这样的例子多了。创新不具备当然的美誉，要看它是不是在法律范围之内的，如果创新超越了人民对你的控制与制约，说不定会把人民拖到深渊去。”

看来，治本之策应是建立开放的、真正对人民负责的政府，人民有权监督政府的工作，有权批评政府。假如人民不知道政府在做什么，就不知道政府做错了什么。

根据武汉市“治庸”行动方案，今年4月6日至6月30日，为全市各级党政机关和事业单位、国有（国有控股）企业进行思想动员和自查整改时间，7月1日至8月31日，是对各单位进行全面监督检查，坚决问责，严肃处理时间。同时，武汉市将制订《公务员平时考核办法》，本办法将于今年7月1日出台。让我们拭目以待，看看“阮氏治庸”的问责结果是否会对专家的上述质疑作出有力回应。