中国慈善,在等一条鞭子

章剑锋

恐怕不会有太多时间消耗得起了。“郭美美”、“卢美美”等人牵扯出来的数起丑闻，已将中国慈善业搞得声名狼藉，迅速锐减的社会捐赠数额，显示出公众的耐心正一分一秒地失去。这恰如雪上加霜，一直以来，怀有顾虑的人们所能给予公益慈善机构的机会本就不多，现在变得更加有限。

“可能来得比较突兀，整个社会、包括慈善组织、捐赠人本身都有点发蒙。但实际上我觉得应该打起精神去拥抱变革。”深圳市慈善会秘书长房涛说，“这个行业是一损俱损，面临很严峻的挑战。我觉得它是历史发展进程中的一个必然阶段，迟早会有这样的历练和洗礼的。”

丑闻产生的效应不完全一无是处。在危机意识被进一步放大的同时，公益界本能地开始反省和检讨，结论差不多是一致的：慈善业若要得到永续发展动力，公益组织若想赢得更多人心，实则缺少一条鞭子。

宽进严管行不行

丑闻频发，行业失范，监管部门走上前台，举起他们的有形之手。

“原来没有郭美美事件，我们都不敢对那些公益机构说我去监管他，我是监管者，我们都不能说的。现在绝对可以了，因为你有问题。现在他们听我们的了。”民政部一位不便公开身份的官员（下称民政部官员）说，“我们现在把慈善事业作为中国特色社会主义事业的一个重要组成部分，如果放任他去做，他也做不大，中国民间的这种力量一直很弱。”

基于此一逻辑，民政部今年先后发布了《中国慈善事业发展指导纲要（2011年~2015年）》、《公益慈善捐助信息披露指引(征求意见稿)》，并代国务院办公厅起草了《关于加快慈善事业发展的意见》，根据计划，后续还将发布《企业公益慈善行为指引》。为了免却引致行业内部的对立情绪，这些被称作“纲领性”的文件，分别又都淡化了其刚性成分。

“都是指导性的，我不出强制性的东西。我引导你，让你自觉地去遵守这些东西，自觉了你才有公信力，我强制你没有公信力，你会做假。”

此外，他们还酝酿对各类公益组织的运转实施常态化的巡视和督察。在这方面，英国国家层面的慈善委员会引起了他们的注意。这是一个高度独立的非营利组织综合管理的机构，法律赋予其公信力、公益性、合法性、有效性、责任性五大工作目标，职能涉及公益组织的准入及为政府决策提供咨询等整个公益事业监管过程，无所不包。这给民政部官员以启示——说到最后，政府的监督最重要。

“我们要成立一个执法机构，对慈善组织进行监管。我们民间组织登记管理局是两块牌子，也叫国家民间组织管理执法局。肯定是应该成立全新的（一个机构），行使公益警察的职能，我们有个执法大队就成了。下一步就要考虑这个。”

公益界一些人士认为监管部门能否积极作为事关公益环境的优化和萌芽状态中的现代慈善进程。只是顶层设计不健全导致完整意义上的慈善业监管体制在中国长期未得实现。民政部专司促进慈善事业发展职能的机构，成立迄今只有短短3年，才拉开一个架构，真正负责全国慈善事业管理的人员配备也只有寥寥三四个人，力有不逮，尚未来得及进一步向完善有效的慈善业工作机制延伸。自从紅十字会、慈善总会和青基会三大公益巨头接连陷身是非之后，此项工作显得迫切起来，他们必须考虑建立日常监管模式，并将此监管向纵深处和结构性推进。

“现在整个公益慈善组织很不规范，没有建立募捐人资质制度。在国外是要考证才能进入组织去募捐。我就觉得一定要建立个人准入机制，要不然什么样的人都可以进入公益慈善领域，那这浑水谁都可以来趟。”民政部官员说，“慈善组织有登记管理，但实际上慈善组织是由人组成的，管组织核心是管人。”

此种严管，是相对于一个高度发达的慈善业而言的，旨在推动行业有序与成熟，不同于“严堵”或“严防死守”。国外的专业化运作，奉行“宽进严管”原则。由于慈善机构数量与慈善范围的不断扩张，才需要一个特设机构去履行依法保障民间公益性事业健康发展的职责。中国现行机制并不如此，包括慈善界内一些资深人士自身也抱有一放就乱、须收紧门槛严控数量的思维，忽略了流水不腐的管理定律。

“登记是要的，但别去阻止人家来做慈善，不要限制注册资金，不要限制主管部门，政府对慈善事业的基本原则，是放开，不分亲疏远近，一视同仁，让他充分竞争，市场才会自我淘汰，才不会出现问题。”中民慈善捐助信息中心副主任刘佑平说，“监管部门依法执法就可以了，但这考验监管能力，因为没办法管，只好高门槛，限制进入，这是不好的。”

根据官方的统计，中国民间组织的数量当下为４４．６万。在业内眼中，这并不是一个理想的规模。以公益基金会为例，美国仅此一项就有９万家之多，中国则还不到２５００家，注册额度规定过高以及要求挂靠主管单位的限制，阻止了社会力量的进入步伐。刘佑平一再呼吁应对公益领域松绑，转而正视市场的力量。

“为什么大家不相信市场自身的修复功能？为什么做企业不怕多，做慈善就怕多呢？当年讨论民营经济的时候，做企业也必须找一个主管单位，就跟现在NGO是一样的。当年取消民企的业务主管单位，今天赢得一个世界奇迹。如果取消NGO的主管单位，一定是一样的，就会取得一个中国的社会奇迹。”

监管部门并非无视宽严相济、互为促进的规律。“宽进严管”模式在他们看来也是好的，是将来要跟进的目标。他们也有意要设立一个专门的慈善委员会总揽全局，但此事尚无确切时间表。

“将来也要这样，和英国一样。我们现在肯定忙不过来，很多人说政府这个不作为那个不作为，实际上忙得焦头烂额。没有人我怎么作为啊？”

先天不足后天补

车到山前，各寻路径。大背景一时难以理顺，公益机构能否主动进行自身机制变革，以谋得更大立足空间，这是图存要策，人人都懂却又不是人人都能。

“做慈善的人自己要做好，人家捐款者一分钱也是辛苦钱，一亿也是血汗钱，这个钱是高压线，要把这个钱使用好，一分都不能漏掉。”龚子猛说。

龚子猛是福建晋江市慈善总会的常务副会长兼秘书长，他所在的这个慈善会是中国少数推行机制变革的公益机构之一。成立近10年，他们的副会长从之初的１１个扩增至眼下的150多个，这些位子完全是向社会开放的。

“别的地方大部分是退下来的官员，我们这边副会长以上全部是捐款者。捐50万是副会长，100万是荣誉会长，300万以上是永远的荣誉会长。我们的会长就是民营企业家，在他父亲80大寿时捐了８个９给我们。我们第一年成立时只有7000多万捐款，2003年就超过了１亿，到现在已经是１２亿了。至于善款如何使用，都是由会长办公会、理事大会研究讨论，就是捐款者的主意了。”

顺应总会架构变革，他们在全市13个镇６个街道办事处分别设立了19个慈善联络组，负责对救助申请者及具体款项分配加以把关，这些联络组皆由民营企业家组成。这个小小县级市的慈善总会，有赖于民间力量的直接介入和参与，迄今已投入５亿多元扶贫济困，捐助档案明细据称及于每一人头。

政府适度退出使这种民间化的路子行得通。晋江慈善总会现有的5位专职人员全部没有纳入政府编制。唯有龚子猛一人，是市民政局的副局长，慈善会成立后被派过来兼理日常事务。地方政府在其中主要扮演一个监督和扶持的角色，在这个机构成立时率先捐给1000万元，此后每一年度，地方财政至少要拨付30万，用以维持其行政经费开支。

“为了提高公信度，这一部分钱和善款是分离的。好多慈善总会都这样，善款利息的百分之几，抽过来当行政经费。你抽它一分钱，这个公信度就少了。我们善款的本金、利息都是全部回馈社会，不能抽管理费的。”龚子猛说，“慈善工作我已经做了差不多10年了，一个很大的体会就是人家出钱，我们出力，把人家的钱管好。手脚一定要干净，不要想到歪处去了，就是不能贪。”

晋江慈善总会的尝试，受到中华慈善总会的推崇，曾被赞誉“已与发达国家和地区的慈善事业相接轨”。然而这却是出现在一个具有慈善资源禀赋的全国经济百强县中，并不具有太大的可复制性。碍于各种条件限制，前去取经的其他城市虽然踊跃，却无法积极厉行。

比照现代慈善理念，晋江经验本身还没有为中国公益界走通一条最优化路径。他们虽然自觉改掉旧有规则，让更多捐赠者进入项目实施环节，既当捐赠人，又控制资金流向，但捐赠人直接插手善款布置产生角色移位，操作不当势必破坏整个公益链上的分工及其效益，以致对慈善业的提升反而带来抑制。“我们有娘胎里带来的毛病，先天性的。”龚子猛也说。

还差着一截的晋江民间化尝试，若辅以法制化工具也许会更具一些方向感。如公益界所期许的那样，已见多个版本的慈善事业促进法草案被认为可以在一定程度上矫正公益事业先天性不足的诸多方面。长沙市慈善会秘书长鲁治平说，“法律是规范行为的，怎么运作，哪个东西做得，哪个东西做不得，靠行业自律是很难兜住的。”

不过，这个法何时出台仍属于未知之数，况且中国有关公益事业的法律规章林林总总，并不算少，但是与美国那种公益事业被公认为高度发达却至今不见一部慈善事业法的状况相比，并不是所有人对法律所能承载几许之重不持怀疑。民政部的官员私下即表示，慈善法应该缓行，不可操之过急。

“慈善事业总共才发展了几年？问题还会不断地出现，匆忙出台一个法，过两年又会出现很多事情。比如说《公益事业捐赠法》出来以后，到今天公益信托也没有做，10几年过去了，为什么？整个事物的发展还没有到那个阶段，不必要。现阶段立法成本最低的就是出台慈善事业促进条例，我觉得再过五六年，可以立法。”

第三方钳制

假使外部機制能不断取得用武之地，公益领域的局面或也会因压力骤增而为之一改。正因此，两个月前民政部颁布的《中国慈善事业发展指导纲要》中也一笔带过地提及，要“完善公益慈善组织的第三方评估制度，促进公益慈善组织不断提高社会公信力”，这说法给人以无限想象。

第三方评价机制普遍存在于经济领域，一些国家也将类似信用评级的星级排名机制引入慈善领域。但在中国的社会建设领域，这还是一个稀有物，一星半点，未成气候。

“整个中国的非营利行业，在所有行业里信息化水平是最落后最不发达的。现在我们的使命，就是要推动整个慈善行业信息化，透明化。”刘佑平说，“行业需要N多个这样的机构，我希望有更多的组织来做这个事情。”

刘佑平所在的中民慈善捐助信息中心，是一个具有政府背景的中介机构，业务受民政部指导，通过各种分析工具和模型设计，致力于拿出使国家的慈善可量化的数据。每一年，他们会发布多种不同指向的报告，其中尤以全国性的年度慈善捐助报告和慈善透明报告具有代表性。

在这两份报告中，他们会给定一些指标，对各类公益组织的财务状况、运作透明度加以反映。今年，因为郭美美等事件引起的舆论风暴，他们推迟了年度透明报告的发布时间。

中民现在已将监测分领域、分行业、分门类地加以扩及。去年10月他们发布了涵盖中国2000多所高校的中国高校捐赠报告。今年他们又发布了历时4年开发出来的“中国城市公益慈善评价指数”，接下来还会发布中国艾滋病领域的慈善报告和美国在华NGO状况报告。

第三方机制所以能产生行业调节效用，这取决于第三方评价机构与生俱来的高度独立性。在这方面，中民不是没有欠缺，他们的理事会本身即由若干官员组成，与政府的关联过于密切，对其成为完全意义上的第三方是一块短板。

而那与其同侪的一年前由国内35家公益基金会仿效美国经验联合发起的基金会中心，虽然也希望通过基金会行业的信息披露，促进行业自律机制和公信力提升。然而这个机构既不被一些业内组织买账，又被相关官员指责捞钱，也面临羁绊。

由于中民和基金会中心所做的工作既有侧重，又显得有限，加之市场刚刚起步，后续力量匮乏，因而中国目前还缺少对于所有慈善组织进行全面且综合的评价与监测的第三方机制。鉴于中国的实际，使之实现的主要动力依然存在于监管层面。政府对此抱有兴趣。民政部官员与本刊记者就特别谈及这个问题。

“如果没有行政命令强有力地推动，这个事业永远上不去。我想过，比如下一步对公益慈善组织也要有评价指数，就主要的几个方面评级，对公益组织的信用进行评估，也要启动，都会实现的。”

（石野樵对本文亦有贡献）