土地财政退出的关键

徐瑗

土地财政的逐渐退出，归根到底是使土地收益由原来的投资为中心向以民生为中心转型。其关键在于农民土地权利的界定，就像过去10多年城市住房产权界定催生一批城市中产阶层一样，在农村造就一个农村中产阶层。这也是中国社会的一次重构。

伴随着2010年全国土地出让金收入高达2.9万亿元数据的发布，土地财政再次成为“两会”代表和公众关注的热点。与往年所不同的是，有更多的声音认为土地财政已经走到尽头。

复旦大学经济学院院长袁志刚早在去年“两会”后就撰文对土地财政在中国经济发展中的作用和转型进行了深入分析，并提出中国东部沿海部分发达地区的以政府为主导的土地财政已经基本完成历史使命。日前，他接受了本刊记者的专访。

土地财政带来中国经济结构失衡

《南风窗》：2010年，全国土地出让金收入达2.9万亿元，同比增106.2％。土地财政再次成为“两会”代表和公众热议的话题。在过去的10年中，除2005、2008年之外，土地出让收入均大幅上升，您怎么看待这一现象?土地财政是怎么形成的?

袁志刚：我认为这是一个必然的现象。土地要素市场及土地制度本身就是中国高速增长的经济发展模式不可分割的一部分，土地财政问题与房地产价格问题都是既有的经济发展模式的固有特征。在评价与回顾中国经济的改革与发展时，人口红利是一直被强调的因素。但是土地资本化产生的土地红利却从没受到过好评。按照秘鲁经济学家赫尔南多·德·索托在其《资本的秘密》一书中所提出的观点，发展中国家拥有以资产形式存在的巨量僵化资本，这些僵化的资本必须通过一套关于财产使用和转让的制度才能转化为活跃资本，带来丰厚的资本回报。

我们在土地产权制度方面进行的各种改革，无论是农村土地的所有权和使用权分离，还是国有土地的使用权有偿使用、国有土地使用权流转、抵押、出让等，都是德·索托所说的土地资本化的具体形式。在现有的土地归国家所有的制度框架下，就产生了政府主导型土地资本化形式，即政府垄断土地转让权，利用行政权力和制度缺陷，用非市场的手段配置土地，扭曲土地价格，垄断大部分土地收益并集中支配，形成土地财政。

《南风窗》：土地财政的本质是什么?

袁志刚：本质很清楚，就是级差地租。土地是国家的，级差地租归国家，形成土地财政。中国经济的发展，尤其是近10多年来越来越朝着全球化、工业化、城市化方向在走，在这样的进程中，从沿海、中部再到西部，一定会有一个土地升值，即级差地租升值。土地红利肯定是存在的，只是是谁获得的问题。如果是在土地私有制的国家里，土地红利比较多的由所有者获得。

《南风窗》：您说由政府主导的土地资本化即为土地财政，在中国土地资本化的过程中，政府获得了极大的收入，这使土地财政广受诟病。

袁志刚：土地财政使中国的城市化进程中城市的基础设施在短短的几年时间里越过了很多国家，这样的发展就是土地红利支撑的。当然现在看，由政府主导的土地资本化结构上存在问题，民生上用得不够多，教育、科技创新、环境保护等用得不够多。在结构上倚重了工业、基础设施。但是不管怎么说，基础设施的建设成就是伟大的，这解决了吸引外资的门槛的问题，也解决了投资协调问题。许多发展中国家或者发展中地区不能脱离“贫困陷阱”进入现代经济增长阶段，往往是因为投资协调失败，而在中国，地方政府以土地利益的部分减免承担了协调投资的成本。

土地批租实际上从上世纪80年代就开始了，最早是1987年的深圳。但真正的地价越来越高，是1998年产权界定的一场革命，这就是房地产商品化和住房私有化。中国政府给城市居民住房做了70年产权(使用权)界定，界定后二手房市场迅速发展，城市居民花了很少的钱从政府、单位、集体买下了有产权界定的房子。这次界定所创造的效率是巨大的，这次界定看起来是政府让利的。

从这年之后，房价就开始涨，而且房地产作为支柱产业推出了，推出后再加上我们的城市化进程加快，城市化的主要资金就来自于这次产权界定后居民买房的资金，然后住房抵押贷款，资金迅速集聚到房地产业，土地红利就这么产生了。地方政府为了使自己控制的土地更有价值，把土地红利获得的收入用于基础设施建设，进一步推动了地价和房价，另外加上GDP的考核机制，土地财政导致了中国经济一系列失衡：产业结构失衡、城乡发展失衡、宏观收入分配失衡，也导致了进一步的城市化和农民的市民化过程受阻。

地方的新财源在哪里?

《南风窗》：我们注意到包括厉以宁、郑新立等经济学家纷纷表示土地财政已经走到尽头。事实上，您在去年“两会”后，就撰文呼吁政府主导的土地资本化模式应该逐渐退出。

袁志刚：土地的流拍实际上在金融危机前已经出现过，如果没有后面的4万亿刺激计划，房价和地价那时就可能下来了。土地出让金下滑60％，多數地方财政困难。这里面就涉及另一个问题，1994年分税制后，怎么来划分中央和地方的财权和事权。现在的制度是统一到中央，中央做的是支持中西部以及给项目，但对地方政府到底做多大的事情仍然没有划定。

还有一个判断就是基础设施是不是建设得差不多了，如果东部建得差不多了，中西部是不是还不足?北、上、广及沿海地区已经出现房地产泡沫，但是中西部地区还不存在。这就意味着中西部地区还可以存在土地红利，所以宏观政策不能一刀切。现在有两种可能性：一种是大规模推出保障性住房，中西部可能丧失享受土地红利的历史性机会；还有一种就是东部城市限购，中西部不限购，把东部的资金逼向中西部，可能过度地炒高房价，2～3年的时间就完成东部地区10年的房价涨幅。

土地财政要逐渐退出，我认为要探索，一方面需探索财权和事权、中央和地方之间更好的安排，也需要探索新的地方税源，比如房产税的开征。然后发达城市土地财政应该慢慢退出。

我对退出考虑得更多的是中国劳动力的短缺，在人口红利减少的趋势下，中国的劳动力开始短缺，我认为将来的出路是从制度红利里去挖掘，即土地制度和户籍制度中去挖潜，改变了土地和户籍制度就可以把劳动力从农业中赶出来，因为农业产业是很有意思的一个产业，比较优势不在劳动密集上，农业产业是土地密集、资本密集和科技密集的。

中国将来劳动力短缺就得使用倒逼法，我觉得空间非常大。美国2％的劳动力解决了3亿人吃饭，还可以出口。什么情况下农业劳动生产率可以大幅度提高呢?前提就是城市的先进生产力去农村。当一亩地上还有很多劳动力在的时候是没有先进生产力愿意进去的，只有把农民手上的土地集中。现在农民手上有耕地和宅基地，释放耕地很简单，可以用地入股，比如界定70年使用权，所有权不是那么重要，城市的房子不是70年的使用权就产生

了巨大的红利吗?中国目前所存在的结构问题中存在的消费不足与农民没有享受到土地红利有很大关系。

土地财政最不好的地方就是产权的扭曲，所有的农村土地必须通过征用这个环节，再到使用权批租，这使农民被掠夺了。现在在东部城市、郊区征用了土地还能解决这部分失地农民的生计，是因为还有住房红利，长三角好多原先的农民就靠出租房子，但是要把这一模式推广到全国的话，必须让他们享受土地红利，因为中西部地区的其他红利没有这么高。从这个意义上讲，我主张部分发达地区和部分中西部地区的土地财政应该试点终结，逐渐退出，其增量的土地收益应该主要向农民家庭转移，政府只是在财政收入不到位的情况下分享部分收益，以保证基础设施投入的需要。

《南风窗》：您主张土地财政在东部地区要率先退出，在中西部地区也要逐渐退出，那么如何退出?我们知道，土地出让金收入占财政收入的30％，地方政府占比更高。

袁志刚：这是一个很难的操作问题了。如果中央财政不能补齐这块，如果新税源，像房产税没有培植起来，地方政府的事权还是那么大的情况下，我觉得很难退出。

《南风窗》：以现有的房地产税试点城市公布的税率来看，新税源要补足土地财政退出而减少的收入很困难。

袁志刚：对，很困难，基本可以忽略不计。分税制所导致的中央和地方财政收入的不均恐怕需要重新界定了，财权和事权也要重新安排。土地财政要退出，操作起来最困难的一点就是地方财政新的来源在哪里。

让全民共享土地红利

《南风窗》：土地财政转型怎么转?

袁志刚：政府主导性的土地资本化，尽管在中国经济的某一历史阶段起到过重要的催化作用，但对中国经济结构造成了负面影响。当经济进入现代增长阶段以后，土地财政应该逐渐淡出，转向以市场为主导的土地资本化，社会福利分配上向微观经济主体倾斜，培育以市场为主导的发展模式，财政收入也要逐渐从流转环节的税收转到不动产税上面。使土地收益由原来的投资为中心向以民生为中心转型。以市场为主导进行土地资本化，就有可能像过去10多年城市住房产权界定催生一批城市中产阶层一样，在农村造就一个农村中产阶层，极大地缩小城乡差距。袁志刚认为，土地资本化的主体转变将对制度建设也极具意义，因为政府就不必要站在经营的第一线。

《南风窗》：是不是可以这么理解，政府在1998年推行住房商品化，让利于民，那一次，是把利让给了市民。那是不是说，如果这一次能把利让给农民的话，能够释放出更大的生产力?

袁志刚：对，这对政府来说也是合算的。将来经济增长的空间、效率改进的空间是极大的，而且内需可以得到极大释放。当然这里可能有比较理想化的成分在，操作起来有很多的困难。耕地可以入股、宅基地如果能够享受土地红利的话，是农民成为工业和服务业劳动力供应者最基本的人城门槛。现在操作可能遇到的困难是如果宅基地不值钱怎么办?这个时候中央政府就需要做工作，做中东西平衡工作，即土地指标均分，东部城市跨省交易，东部可以花钱去买西部的指标，西部的宅基地也会因此变得值钱。在城市居民中，1998年那次购买住房商品化政策肯定有人没有享受到，或者在接下来的10年失去了交易和升值的机会。为避免农民出现类似的问题，政府需要托底，为他们提供保障房。所以如果农民享受到土地红利的话，就可以极大地扩大内需并且释放劳动力。

《南风窗》：即便中央政府希望这么做，地方政府是否有动力去这么做?

袁志刚：这我就觉得是法律问题了，农民没办法享受土地红利。当然，我觉得在中西部地区还要保留一部分享受土地红利的权利，以使当地政府可以集中財力搞基础设施建设。如果把土地权全部界定给家庭的话，中西部地区没办法在很短的时期内完成基础设施的建设。如果基础设施建设不完成的话，土地价值的发挥会存在问题。在现有的体制下，地方政府还是有相当作用。但是从更长远的发展看，土地财政肯定不能无限制持续下去。一个是要退出，另一个比较理想的状态是政府要转型，政府只需要做市场不愿意做的又具有很强正外部性的工作，如基础设施投入、门槛成本和协调成本由政府来承担。

还有一个问题就是，中西部是否要完全走东部地方政府获得土地资本化的主要收益的道路呢?我反对在中西部搞遍地开花的所谓小城镇建设，农民被拆迁、被上楼这样的方式太野蛮了。我非常担心的是，中西部搞建设大干快上以后，可能会没有产业和就业，即使有产业，其企业的效率没有东部高；即使有东部的产量，能耗就大大上去了，还有就是环境污染，中西部的污染比东部的污染更为可怕。所以我认为中西部农民享受到土地红利(而不是地方政府获得土地红利)以后，到东部城市或者到中西部大城市集聚，可以改变目前小城镇建设遍地开花的状况，也可以避免经济结构的扭曲。

农民土地确权太重要了，可以纠正很多30多年发展中带来的结构扭曲。如果土地和户籍两个制度不改革，中国的农业现代化就不可能做到，农业靠反哺、靠补贴肯定是不行的。这也是中国社会的一次重构。