从议事到议财的转变

陈统奎

6年的实践，闵行区初步建立起“以结果为导向”的全过程绩效預算管理框架，形成高度透明的、公开的和民主的預算编制决策过程，完善分层分类、繁简适度和清晰易懂的人代会审议預算报表体系。

蔡定剑和上海市闵行区委书记孙潮是闵行区公共預算改革两位主要推动者。去年，蔡定剑因病离世。孙潮是一位博导级的区委书记，多次在美国大学访学和讲学，闵行公共預算改革与他的视野与担当密不可分。

蔡定剑选择闵行区，还因其独特的背景——闵行处于上海的城乡结合部，正在进行迅速的城市化进程，在此过程中面临公共服务和公共支出急剧增长的需求，面临严峻的财政资源供求矛盾。如何科学合理地配置财政资源，是政府面临的一个重大课题。同时公众的民主意识越来越强，公众对政府預算的关注度也越来越高，不断呼吁“让钱袋子看得见”。

不能光靠财政局

2006年，闵行区开始与财政部财政科学研究所、中国政法大学宪政研究所和美国耶鲁大学中国法律中心合作，启动了以“公共預算审查监督制度改革”为核心的公共預算改革。6年的实践，初步建立起“以结果为导向”的全过程绩效預算管理框架，“形成高度透明的、公开的和民主的預算编制决策过程，完善分层分类、繁简适度和清晰易懂的人代会审议預算报表体系”。

公共預算改革的内核是“政府自我革命”，在财政局的敦促下，各业务部门或积极主动或被动跟随地加入公共預算改革。2008年，财政局推动“以结果为导向”的預算编制改革，根据绩效目标和提供公共产品和服务的数量和质量来确定所需经费投入。“把对结果的考核和預算资金的安排联系起来，实现了預算资金的投入与结果控制并重。”闵行区财政局如是表述。

2009年預算，财政局巧妙地选取了民生领域进行试点，选取9个部门，试行以结果为导向的預算编制模式，目的是解决民生项目支出分配的科学性和合理性问题。最初申报的46个项目总金额达4.43亿元，经过评价环节，自动放弃的项目为19个，参加评价的项目为27个，最终安排资金约为2.5亿元，核减率为43.6％。其中，有一个部门申报项目材料前期准备及介绍不充允项目等级被评为“无法显示成效”而被否。如此“动真格”，2010年以及2011年，再也没有项目等级为“不及格”的项目。值得一提的是，闵行区发文规定各部门主要领导为本部门绩效預算改革的负责人，明确了责任主体，为部门内各单位共同参与绩效預算改革创造了有利条件。

不过，公共預算改革牵动全局，光靠财政局一家自然无力推动这场改革。預算改革使相关部门的工作量成倍增加。好在孙潮等人“从推动政府治理变革的高度定位公共預算改革”，不仅设立区委财经工作委员会，而且每年通过区委全会来对公共預算改革进行专题会议讨论，預算改革的项目方案采取常委会票决的形式。“区委可以领导协调所有部门，因此区委的支持是十分重要的。”闵行区人大常委会财经工委主任顾宏平“一语道破天机”。不过，如果人力资源问题不解决，改革的可持续性将成问题。

闵行区财政局提出一项大胆建议，各专业部门应设立专门的預算管理机构(可以与原财务管理机构整合)，“将懂专业、懂管理、懂預算的人才”充实到預算岗位上来，全面提升預算编制与执行能力。必须做好部门預算，因为这是公共預算“流水线”的起点。当然，财政局和人大亦需要充实专业人才，从人力资源的角度看，闵行公共預算改革刚刚起步，远未完成。

以人大为主导

闵行区公共預算改革，方向很明确，“以人大为主导”，而且无论在預算编制阶段，还是在评价和报告阶段，都体现了公共参与的要求。

闵行区政府和财政部门改进了向人大提供預算信息，由原来粗线条的报告，发展为向代表公开所有預算报表。有代表反映預算报表“看不懂”，于是又发展为向代表提供“可理解的”預算信息——细化預算草案的内容，預算草案涵盖八个方面的内容，收入项目列到“款”，支出项目列到“项”，配合相关文字说明。人代会期间则增加现场預算质询，安排那些預算资金大、关系民生的部门接受人大代表的质询。

闵行人大会同财政部门经过尝试，形成了一套总預算表、部门預算表、项目明细表的三级报表制度。这套报表在人代会之前的两个星期送达人大代表，使人大代表能够有较长的时间去认识理解政府預算草案的基本内容和重点支出。

在預算编制阶段，由人大组织项目听证会。預算听证由人大常委会组织主持，针对政府預算草案中一些争议较大、社会关注度高的預算项目以听证的形式听取政府部门、人大代表、社会公众以及专家的意见和建议，并形成听证结果报告作为常委会审议政府預算草案的重要参考材料。譬如2009年12月，闵行区人大常委会组织了5个預算项目的初审听证会，涉及金额1.9亿元，参与听证会的人大代表和社会公众超过230人次，并分别形成项目听证结果报告，通过人大与政府网站向社会公开。其中评级“一般”的项目一个取消、一个进行了项目调整，其余项目都进行了优化。此举曾引发媒体聚焦，轰动一时。

根据“公共預算流水线”，政府应在每年11月22日以前向人大常委会提交下一年度預算草案；在每年人代会召开的45日前，人大常委会通过預算听证召开论证会的形式对預算草案进行初步审查，并在会议举行的25日前完成审查工作，提出审查意见。其次，深化部门預算审查，规范部门預算报表格式，区级部门必须提交預算报表，加强人大对部门預算的审查。闵行人大还积极推动政府建立預算项目网上公示平台，在預算编制阶段公开預算项目的编制情况，并征求社会意见和建议。

闵行公共預算改革还有一个亮点，即建立預算草案修正案制度，改变人大代表参与預算审查监督时的被动局面，落实人大代表修正預算的权利。

闵行改革者提出，“推动人大常委会及其各相关工作委员会的工作方式的转变，对政府职能部门的工作监督逐步从议事到议财的转变”。换言之，人大要管“钱袋子”，一要推动政府預算的公开透明，二要建立有效的平台便于人大代表和社会公众参与。这就需要“建立专职代表及专业代表产生机制，增强人大代表的履职能力，使人大代表在反映选民利益诉求时更加主动”。

新公共管理运动

闵行推动公共預算改革是一揽子的全方位改革，涉及預算主体、預算职权、預算过程，初期目标有三点：一是預算编制的科学和细化，目标是建立财政账户；二是預算审议的民主化，体现公众的参与；三是預算制定和评估的科学化，建立绩效评价制度。

20世纪以来的“新公共管理运动”为闵行改革提供了丰富的经验，比如美国的绩效评级工具PART，闵行区与复旦大学公共預算与绩效评价中心合作引进了美国的PART，并进行了改进简化。为保证评价结果的客观公正，闵行区首次尝试引进第三方独立评价机制，委托上海财经大学中国教育支出绩效评价(研究)中心及7家会计师事务所，对2009年度28个项目进行以结果为导向的绩效預算项目评价，并将“结果评价报告”在闵行区政府门户网站上公开。此次共涉及13个区级政府部门，评价项目預算总金额为3.42亿元，占2009年度民生领域项目預算的30.1％。

不过，闵行改革亦受到了现有行政管理体制的制约。比如一些部门的改革积极性有限，目前行政管理和财政管理缺少有机的衔接：行政部门的考核主要是“做了多少事情”，很少考核对預算资金的使用情况。部门难免存在“重要钱、轻管理”的现象，所以对預算改革不甚热心，甚至认为是财政部门的故意刁难。預算改革贯穿政府管理的全过程，公共預算改革必然会引发公共治理变革，公共預算改革是政府治理模式的重大变革，其实就是一场，“新公共管理运动”。

复旦大学公共預算与绩效评价中心主任苟燕楠认为闵行改革有三个显著的特点：其一，闵行的改革已经超过了简单意义上的财政改革，已经涉及政府管理方式的转变，即通过預算改革推进行政方式变革。其二，全程預算管理模式推动了政府管理模式的创新，这是财政管理和政府管理科学化、精细化的体现。同时，也是政府监督的创新。其三，这是一种社会共同治理方式，促进預算透明，使封闭的政府转变为开放的政府。

“只有整个政府建立在绩效管理的基础上，改革才能真正深化。”苟燕楠说。