我国跨入城乡统筹发展新时代

钟岷源

调整城乡统筹发展过程中的利益格局，不同专家学者强调的着力点各有侧重，但核心都在于要找到利益平衡点。

进入“十二五”，加快推进城乡一体化如箭在弦。从“城市”到“城乡”，一字之差却意味深长，标志我国真正跨进了城乡统筹发展的新时代。

城乡统筹发展的终极目标是实现城乡经济社会一体化的新格局，而这个进程是一个经济社会的巨大变迁，本质是利益格局的调整。那么，面对这样的调整，实践推进的着力点又在哪里?

全国“两会”前夕，本刊记者就此相关问题先后采访国内4位“三农”问题专家——中国社科院农村发展研究所所长张晓山、中国农科院农业经济与政策顾问团团长万宝瑞、北京国际城市发展研究院院长连玉明、福建省政府发展研究中心主任李闽榕。

调整城乡统筹发展过程中的利益格局，这些专家学者强调的着力点虽然各有侧重，但一言以蔽之，那就是真正有效缩小城乡居民的收入差距。

制度

城乡一体化改革触动的是我国多年来实行的城市、农村两套不同行政管理体制。

“中国城乡关系的核心的确与制度相关。因此，统筹城乡改革及其推进城乡一体化应该着眼于制度体制及法律的层面，以制度的公平矫正事实上的城乡分化和不平等，调整优化行政结构，构建统筹城乡的考核与评价体系，探讨统筹城乡发展的资产和保障。”

农业部原常务副部长、中国农科院农业经济与政策顾问团团长万宝瑞近年关注成都、重庆城乡统筹综合配套改革之进程，对于本刊记者关心的问题，他直奔主题。

万宝瑞还告知本刊记者，在统筹城乡综合配套改革试验之初，国内亦有学者建议，国务院在启动这场试验的同时，制定《城乡规划法》，并且把法律的修改制定与颁布实施作为改革的第一步，在法律的引导下全面推行统筹城乡的改革。

专家的建议被全国人大所采纳。2007年4月24日，《城乡规划法(草案)》首次提请十届全国人大常委会第二十七次会议审议。《草案》提出，未来的总体规划应包括五大类，分别是城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。这是乡镇首次被列入规划范围内，同时也是村庄首次被列入整体规划的体系之中。4天之后，十届全国人大常委会还以《完善城乡规划法律制度，促进城镇化健康发展》为题举行了第26次专题讲座，此举对启动“十二五”规划研究产生决定性影响。

对此，北京国际城市发展研究院院长连玉明在与本刊记者的访谈中认为，在未来城乡一体化过程中，制度的一体化，既是关键又是难点。转变发展方式的基本推动力量，关键是农村城市化，核心是城乡一体化，根本是新型城市化。他强调说，成都、重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，做出了可供推荐的探索，形成了完整的、成体系的总体设计，其核心价值，在于制度设计和制度创新。

成都和重庆的实践，意义在于，他们出台的制度加快了政府职能向农村辐射，基本实现基础设施城乡统一规划、公共服务城乡均等提供、公共财政城乡统筹安排、公共管理城乡全面覆盖，核心是实现城乡公共服务均等化。

不仅如此，两地的探索还得出这样的启示：有效调整城乡统筹中利益格局，还要通过行政管理体制的改革形成城乡统一的市场体系，破除横隔在城市、农村之间的政策障碍，提高城乡资源的配置效率，并通过城市与农村资源和市场的优势互补和良性互动，促进农村产业结构优化升级。

户籍

如果说体制是导致城乡差距的原因之一，那么，户籍制度却是困扰城乡一体化建设的一大难题，户籍后面捆绑着利益的主体，农民工“城乡候鸟”的身份矛盾日益加剧的根源即在于此。

对此现状，作为城乡统筹综合配套改革的试点城市，重庆市市长黄奇帆曾对媒体表达过他的观点：户籍制度在城市捆绑了养老、医保、教育、就业、住房等利益；在农村捆绑着宅基地、承包地、林权、林业用地等利益，但城市农村两种资源互不相通。“进了城的农民如果在城市得不到城市户籍的利益，回到家又要失去农村户口捆绑的利益。”而户籍制度的变革“将促使我国城镇化进程取得突破性进展，真正实现‘以城补农、以工哺农”。

“加快户籍制度改革力度，还要完善就业机制，消除对农民工就业歧视，实现就业均等，有关部门在就业制度设计上适当向农民工倾斜，并逐步开放包括公务员等岗位在内的吸收力度。”

连玉明研究员这般告知本刊记者的同时，末了，他还加重了语气特别强调说，“户籍问题已經成为城乡统筹的突破口。”

这个突破口的作用显而易见。事实上，户籍的改革不仅将直接改善农民工在城市工作就业期间的生存环境、生活条件、工作待遇，即农民工跟城市居民享有同等的权利，还将成为启动内需、增加城市消费、增加市场拉动力量的一个重要因素。当农民工有了户籍以后，他们的生活习惯发生变化，在城里的消费也会增加。毕竟，转变经济增长方式不能光靠投入和基建，转变人群的生活结构，使这个人群能够更多地合理消费，这是持续发展内需的一个条件，是转变发展方式的一个重要支点。

与此同时，由于农民工转户以后在城市里生活，农村人口逐步减少，比如说全国农村现有18亿亩地，如果是9亿农民，平均一个农民2亩，如果有3亿农民真正转到城里来了，18亿亩地给6亿农民，一个农民就是3亩地的概念。

按照刘易斯拐点理论，当城市化到了一定的阶段，留在农村的农民本身就减少到了社会总人群的10％以内，一个农民种的粮食、蔬菜、农产品要供应10个城镇居民的使用。从这个意义上讲，农民直接务农，因为有了规模效应，从事农业一样致富，收入不少于城市居民，城乡差别就逐渐缩小。当然，这还是一个理想状态，对中国而言，还有很长的一段路要走。

值得一提的是，重庆市长黄奇帆对户籍改革撬动城乡统筹发展的效应还有另一番见解。他的定论是“农民工大量进城还会带来人口红利”。为此，他解释说，进城农民工大多是年轻人，会把城市的老龄化往后推移，使城市显得年轻。如果有些人认为农民大量进城瓜分了城里人已有的蛋糕，已有的利益，使城市生活水平下降了，那是鼠目寸光的。实际上农民工进城对城市是一个重大的贡献，对城市的社会发展都是很好的。

土地

与万宝瑞和连玉明强调的重点有所不同，中国社科院农村发展研究所所长张晓山认为，推进城乡统筹，调整利益格局的关键点在于农村土地管理问题。

他毫不掩饰地告知本刊记者：“现阶段土地管理制度的改革，说它怎么重要都不为过，这对于当前解决城乡统筹发展，消除二元结构以及城乡之间的一些大的矛盾，都是意义重大和影响深远的举措。”

张是我国研究“三农”问题的领军人物，影响中央“三农”政策制订的智囊团成员。在与本刊记者的交谈中，他的核心观点是：“我们现在讲城乡统筹，首先需要钱，钱从哪儿来?有很大一个方面是盘活

农村的资源和农民的资产，这个资源资产最大的最有价值的就是农民的土地。”

多少年来，尽管农村土地(包括山林)和农民实际存在权利关系，但我们对农村土地资源并没有完成普遍的、有明确法律表达的产权界定。现实中，法律上虽然规定农村土地属于集体所有，并承包给农民长期经营使用，但在实际过程中，土地所有权和经营权都很难落实。

更为甚者，土地资源具有空间上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于种地，用于建工厂就不能用于盖酒店。由于利益矛盾与观念的双重纠缠，在土地问题上常常包含对立的看法。如何寻找利益的平衡点?

张晓山认为，这里面牵涉土地利益格局变迁的两个问题。

搞运动式的大规模土地整治，改善农民的生产生活条件，对此让人质疑：如果搞运动式的大规模土地并居，是否就可以真正实现城乡的统筹发展?让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿，要警惕出现新一轮剥夺农民土地的倾向，违背农民的意愿搞大拆大建。此其一。

其二，要重视土地整治之后增加的土地其利用是否合理、增值收益的分配是否公平。城市化是否意味著国有土地面积不断扩大，农村集体土地面积不断缩小?城乡统筹发展是否意味着我们的土地财政和土地金融还要继续下去?实际上，土地金融的内涵是比较丰富的，跟土地财政一样。

投入

对于城乡统筹利益格局的调整，亦有专家强调，加大对“三农”的投入，才是破解城乡二元结构的着力点。

“进入新世纪以来，国家为解决‘三农问题，采取了农业的财政投入、对农业生产给予多项直补、取消农业税等一系列‘多予、少取、放活的政策措施，但实际效果有限，无法缩小城乡居民收入差距。”

福建省政府发展研究中心主任李闽榕近年潜心研究宏观经济、区域经济竞争力及“三农”问题，在前年召开的第68次中国改革国际论坛上，他所作的题为《以保护和发展农民利益为导向破解城乡二元结构》的演讲引发大会的反响。这位在福建本土极为资深和知名的经济学者和博导在接受本刊记者访谈时，实话实说。

在李闽榕看来，目前我国农村的实际情况是，“多予”的数额还是太小，3年前，全国农资综合补贴资金达到482亿元，加上从粮食风险基金中预计列支的151亿元粮食直补资金，两项直接补贴资金规模达到633亿元，平均每亩补贴为41元，平均到农民身上每人也只有80多元，对解决农村生产和生活困难仍然是杯水车薪，无法有效缩小城乡居民收入差距。

“少取”主要体现在取消“三提五统”和免征农业税上，但农业税改革前国家每年征收的农业税总额大约为600多亿元，平均到农民身上每人也只少取了80多元，平均每亩地不过少收40元左右。明取虽然少了，暗取仍然存在，一些地方的农业生产资料的亩均涨价还超过了国家免去的农业税和粮食直补、良种补贴三项之和。

“放活”的空间已经不大，在全国市场经济体制和机制不断健全和完善的情况下，仍然沿袭小农经济生产方式的农业和农民，其在城乡二元结构中的弱质和弱势地位被不断固化，面对市场经济的巨浪波涛，靠目前这样的放活政策，空间已经有限。

不仅如此，李闽榕的另一见解是，尽管近年中央极其重视城乡统筹的发展问题，但不少地方仍然存在这样的现象，就是所谓的城市支持农村还属于良好的愿望，实质上还是农村在支持城市。

为此，他向本刊记者解释说，近年来，国家为了规范城市土地开发，遏制城市房地产开发中的腐败行为，提高土地这一不可再生资源的实际使用价值，对城市土地开发实行“招拍挂”制度。而“招拍挂”制度的实施，使转入城市非农用地的农村土地产生了巨大的土地价格“剪刀差”，并成为各级地方政府税收和城市建设资金的主要来源之一。