债务危机终结福利国家?

邢少文

一场政府债务危机正在席卷欧美国家，评级机构标准普尔对美国主权债务评级的下调，使这场危机更添加了一些象征意义。而在关于这场危机形成原因的讨论之中，那些发达的西方福利国家庞大的政府公共开支被指为主要原因之一，为解决这场债务危机，我们看到这些欧美国家也都在纷纷勒紧裤腰带，削减福利开支。但这样的应对举动也引发了社会动荡，罢工、游行、骚乱频频上演。

危机是否代表着福利国家正在被终结？它代表的是过去西方发展模式的难以维系，还是仅是一场应对经济衰退的反周期操作？为此，本刊对耶鲁大学金融学教授陈志武先生和天则经济研究所副所长冯兴元先生进行了访谈。

债务危机的缘起

《南风窗》：对这次欧美债务危机的严重性，怎么看？

陈志武：欧美财政、债务挑战很大，或许除希腊等几个小国之外，还不算是“危机”，还没到危机的浪尖上。现在我们似乎把任何挑战都称为“危机”了。不管这次危机有多么严重，但实际上还是跟2008年年底、2009年初的金融危机没办法比。标普把美国主权债务评级调低，象征意义大于实质意义。这一次美国政府信用评级的下调，应该说是个坏消息，短期给市场构成很多打击，也会有一些阵痛。长期来说，这次信用评级下调是坏消息，但不是坏事。实际上，市场基本已经恢复到标普降级之前的状况。

冯兴元：美国政府债务目前还没有到危机，更多的是受政治斗争影响而被放大，美国两党拿这样一个债务上限作为契机，来进行政治上的博弈。但从两党的分歧也可以看出美国社会共识的分裂，同时，债务上限的拉锯影响到金融体系对政府债务的信任，也影响到评级。

《南风窗》：怎么解读这次债务危机形成的原因？

陈志武：第一，这一次不管是美国还是欧洲所出现的国债危机和财政赤字危机，从相当程度上是对过去几十年在西方发达国家以及日本所执行的福利国家制度的一种否决。在西方国家，基本没有国有企业，为了支持大规模福利项目，他们必然靠税收。但是，到最后老百姓愿意交的税不是无止境的，尤其像欧洲国家，很多国家税率已到收入的60%甚至接近70%，特别是在金融危机以后，经济和人们的收入受到打击之后，还按照60%左右的税率给国家交钱，这是很难的。

于是，财政开支难以减少，财政收入又难以增加，矛盾就来了。这就是我们今天看到的财政危机和国债危机。这些危机从相当程度上否定了福利国家这种形式，这种制度安排不可持续。

美国政府花了1.3万亿美元救经济后，失业率仍然在9%左右。这说明，对经济的刺激政策基本无效，不过是把金融危机带来的后果往后拖延了。现在，美债问题、市场震荡都是在否定美国过去3年采取的经济刺激政策。靠政府救市行不通，不是解决问题，只是短期强心针，但实质上只是把问题推延。就像在中国，金融危机后的救市政策不仅没减少中国经济对出口和投资的依赖，反而强化了这些结构性依赖。

其次，就是福利国家不应该成为一种长久的国家形式，大政府主义最后带来的是财政危机和债务危机。

冯兴元：政府干预、救市导致了问题的积累。2008年金融危机之后如果由市场进行调节也会很快恢复，但过程会很痛苦。比如危机之后有些房子要收回，这么多房子，要卖给谁？这样一来社会震动会比较大。基本上，即使这种市场解决方式可能会比较成功，但因为跟选举政治有关，谁也不敢去冒这个险。

凯恩斯主义的政策和福利国家正好是合拍的。凯恩斯主义关注两个周期，经济高涨的时候，税收多，可以少支出，财政积存用到经济萧条的时候增加财政支出，以此进行周期平衡。但问题是现在所有国家都有民主政体缺失的问题，民主缺失了对自由的维护，无论经济高涨还是萧条，都是赤字财政，都扩大支出。现代自由国家和古典自由国家不一样，现代国家越走向宪政，走向现代性，对公共服务的要求是越来越多，这也是一种“棘轮效应”，对公共服务的预期就是只进不退，只高不低，只涨不降。

欧洲发生危机的情况和美国不太一样，欧洲货币体系建立的时候，签署了《稳定与增长公约》，要求所有成员国财政赤字率不能超过3%，超过一定程度按GDP的百分比罚款，但罚款一直没有执行，有豁免，仅是要求他们加强财政规律。实际上，德国，法国这些核心国家都很难遵守，其他国家更糟糕，通过财务造假来规避，像希腊、意大利这些问题很严重。

欧洲的危机跟福利国家、实体经济的问题，还有救市时凯恩斯主义的偏好等等原因都有关。

福利国家终结？

《南风窗》：有观点认为2008年的金融危机是放任自由主义的后果。现在看来，为应对金融危机进行的政府救市、加强监管和部分国有化是否导致债务危机的必然后果？是否体现了市场失灵和政府失灵的不可避免？下一步是否又将重归80年代末期的“新自由主义”，才能走出经济衰退的局面？

陈志武：市场和政府都会有出问题的時候，这都是人性决定的。关键是两者要取其轻，权衡之下，还是自由市场更靠得住，因为市场是基于“花自己的钱才心痛”的人性原则，把决策权留给财产所有者、留给利益的最直接相关者，而政府则不是，政府配置资源受到“花别人的钱不心痛”的人性诅咒，官员再称职也是在花别人的钱，靠不住，这就是为什么从1978年中国的改革开放开始，到1992年印度的市场化改革，在全球范围，在五大洲，各国都进行了大刀阔斧的自由市场化改革、放松政府对经济的管制，为之后长达30年的全球化经济发展、财富增长奠定基础。

遗憾的是，人类社会普遍记忆短暂，在2008年金融危机到来后，人们普遍忘记了1980年代全球各国为什么要市场化改革了，又很快地投靠政府，由政府重新接管经济、干预经济、大规模救市，甚至重新国有化，他们忘记了这样做会把世界经济带到财政危机、国债危机的边缘。

继世界各国1970年代的经历后，我们重新看到政府的失灵，看到“花别人的钱不心痛”这个大道理所隐含的危机。希望这轮财政危机、国债危机之后，人们能真正从对政府的迷信中走出来。

《南风窗》：上世纪20～30年代经济大萧条后，福利国家兴起，70年代福利国家繁荣昌盛，80年代里根和撒切尔夫人的改革又削弱各种福利政策，这一次的经济衰退又使福利国家备受质疑。从这个过程来看，福利国家是否必然意味着“大政府”和效率的必然损失？

陈志武：福利国家必然意味着大政府以及效率的损失，所以，政府福利项目应该遵照最小化的原则，少征税，少让社会对政府依赖上瘾。我赞成政府必须给社会的不幸者、失败者提供最基本的社会保障，让他们能过上体面的生活，但是不能过分，社会低保不能高到让人们失去寻找就业的动力，让人们即使没工作、靠福利生活也不愿意去麦当劳按每小时7美元的工资打工，让人们像通用汽车的工人一样即使工作没贡献也能每小时得到七八十美元的报酬。

现在，连美国也靠“大锅饭”太近，西欧国家就更不用说。市场是基于财产私有、基于自愿自由选择，但是，有一个前提，就是选择的结果也要自负，责任自负，这两者要匹配；如果政府福利太好，就会打乱自由选择跟后果自负之间的匹配平衡关系，破坏市场的权利与责任必须匹配原则。所以，政府该做的是保护私有财产、制定和维护市场规则，而不是别的。

冯兴元：福利是一种给予的权益，不是一个基本的权利，福利制度的“棘轮效应”导致要削减的话会引起很大的反应，里根的政策很多是推进国有部门的民营化，但福利方面，不知道他做了什么，很难讲。

福利国家走向大政府，是肯定的。像瑞典、德国，他们都有反思，德国的问题反思很深刻，但积重难返，因为民主机制缺乏对自由的保护，而现在民主机制是一人一票。其实在这个基础上，有一些原则是需要加上去的，比如政府的债务上限要有限制。原来欧洲的《稳定与增长公约》，包括趋同条款确定的是对的，我们叫宪政约束。一个民主机制要做好，要把这些大约束做好。这样有一个好处，民主机制搞来搞去，反正我就这么多钱让你搞，这么多债务让你搞，这是有好处的。

《南风窗》：有一种观点认为福利国家不过是阶级力量对比和大规模冲突威胁到整个资产阶级统治时的一种“阶级妥协”产物。您认可这样的观点吗？希腊、英国等国发生的罢工、社会骚乱，另一方面我们也看到舆论称多数的民众认可政党提出的各种削减公共开支的方案。不同阶层在福利制度变革中的博弈如何在民主政治制度中得到有效的平衡？还是民主制度无法克服的一个缺点？

陈志武：不是什么资产阶级的妥协结果，不是阶级妥协产物，而是选举政治的结果。一般而言，靠选民自愿赞成削减开支，是很难的。我的意思是说，如果没有债券市场、股票市场的“用脚投票”或动荡，选民是很难接受政府削减开支的；只有在金融市场通过债券价格、股票价格大跌，威胁到政府赤字融资的前景之后，选民们才会改变对政府福利的预期、同意削减开支。所以，在标普降低美国国债信用级别以后，市场震动巨大，我当时就认为这是好事，因为这恰恰是金融市场发挥作用的方式，通过“用脚投票”倒逼越来越失控的福利国家政府，只有这样，选举政治才能得到平衡。离开金融市场，西方民主政治体系就难以在内在逻辑上长久自洽。

这也是为什么我不赞成国内一些学者的说法，他们认为这次财政危机与国债危机是西方政治制度的危机。其实，他们把选举政治制度跟金融市场分离开来看，当然如果单纯把政治制度孤立起来、要求政治制度自身能解决所有的问题，那你真的可以说西方选举政治找不到财政危机的自救办法了。但是，这是一种片面的视角，因为在美国和其他西方社会，金融市场是整个社会生态不可分割的一部分，当政治过程无法找到问题的解决方案时，往往需要金融市场表态，通过金融市场的动荡倒逼政治过程、倒逼政府政策，让政策回归理性。也就是說，金融市场是克服民主制度缺陷的答案。不了解这一点，就不能理解西方社会过去几百年的历史，也难以理解西方社会的未来。

中国应该学习什么？

《南风窗》：欧美政府债务和中国政府债务在形成的原因和风险评估上，存在怎样的区别？

陈志武：欧美国家债务失控，或许是因为政治权力太受选民的制约，因为多数选民喜欢政府多施舍、多提供福利，所以财政开支失控、债务膨胀。在欧美，问题不完全出在官员身上，不是掌权者的权力失控所致。而中国则完全不同，在中国，不仅征税权没有受到制约制衡，而且财政预算过程基本不透明，更不会受到民众的监督制衡，所以，中国的政府债务是因为开支权不受制约所致：当我的开支权不受制约而且也不用为开支带来的代价埋单的时候，我当然会大肆花钱。

在中国，必须对财政预算、开支进行透明监督，要有更多的问责，同时也必须制约征税权。从欧盟的经历中，我们已经看到，不受制约的政府财政是不可能持续的。

《南风窗》：在中国，讨论该不该向福利国家学习，福利水平提高到什么程度，从市场经济的理念和现实政治改革需要的角度出发，应该秉持什么样的观点？

冯兴元：从经济发展的角度来看，要处理好福利与发展的关系，需要遵循竞争秩序，这里面有6个核心原则：币值稳定、开放市场、自由产权、契约自由、责任原则及经济政策的前后一致。福利属于调节性原则，是为了保护竞争秩序的。在经济萧条的时候有最低工资保障，包括采取区域政策提供一些转移支付，这是为了避开地方性的骚乱。这些具体的调节性原则是为了有利于竞争秩序的维护，最终有利于每个人的社会安全。但福利制度是个双刃剑，也会阻碍经济的发展，脱离了自由原则，就会走向原来意图的反面。

中国更应着力的是一次分配，一次分配就解决了很大一部分的公平问题，还有一部分需要设计好的较低程度的再分配制度。

中国因为人均收入低，还是一个低社会保障的国家，没有覆盖到所有人。中国推进的应该是扩大覆盖率，社会保障应该是要多层级。全覆盖，多层次，才能降低费用。讨论要不要学习福利国家，要理清几个关系，首先是个人基本权利的保障，其次是辅助性原则，然后是对政府的授权原则，财政预算的约束，再加上地方和全国的民主制度。只要确定这些原则，然后怎么去做，问题不大。