从管治思维到共治思维

徐瑗 张银海

社会体制改革是一个缓慢而渐进的过程

《南风窗》:以社会体制改革为重点的阶段从2004年算起的话，到今年已经7年，接近您所预计的这一改革阶段总时间的一半。您如何评价这7年的改革成果？

周瑞金:在开展社会体制改革时，党和政府起初提出“科学发展观”，随后又提出建设“和谐社会”，这两个思路应该说是非常重要的。到了十七大，党则明确提出，要搞好以解决民生问题为重点的社会建设。由此可以说，社会建设和社会管理创新的提出，只是党中央推进社会体制改革的进一步举措。应该说，党和政府在推进社会体制改革和建设的认识上是明确的，但具体实施步骤尚未完全展开，因此在成果上不能像经济体制改革一样明显。

这也难怪，因为社会体制与经济体制不一样，它的变化是比较缓慢的，有一定的滞后性。在过去计划经济条件下，社会管理体制由政府、国家统包，中国只有国家和老百姓，唯独没有社会。

党提出社会建设和社会管理创新，很大程度上是要对社会管理方法做出改变，其实是社会体制改革的深化。但是我认为社会体制改革还有更重要的内容，主要有三个方面：第一个方面，从制度上建立一个完整的、真正解决民生问题的社会公共服务体系，由此真正解决教育、就业、分配、医疗、住房、食品等各个问题。第二个方面，改变社会结构，通过城乡差距的解决和城市化，实现中等收入阶层人口的增大，占到总人口的一半左右，从而实现社会结构的相对稳定。第三个方面，社会自治主体应与党政组织为代表的公权力以及企业、个体工商户为代表的创造社会财富的主体一道，成为这个国家的三大主体之一。所谓社会自治主体，即自己解决社会问题、社会事务、社会生活，实现自我管理、自我发展的公民个体和公民组织，不受其他主体左右而独立存在。经过30年的发展，这样的社会主体力量已经形成，只需加以引导和给予自由空间。由此，3个主体能各自发挥作用，并有机协调，在我看来，这就是良政善治。

《南风窗》:您讲到通过一系列步骤和方法推进社会体制改革，但关键还得看落实。最近爆发了多起群体性事件和冲突，类似事件还有愈演愈烈的趋势。您对此怎么看？

周瑞金：在经济社会发展过程中，发生一系列社会事件，这是正常的，近代史上所有经历社会经济转型的国家都遇到过类似问题。我们现在的困难更为艰巨，同时面临三大转型：一是从还有封建残余的国家向开放的国家转型，二是从农业国向工业国转型，第三是从计划经济体制向市场经济体制转型。这三大转型在很多国家同样遇到过，但并不如中国突出。

比如，欧洲国家从神权社会转向人权社会，就经历了200多年激烈动荡和冲突。美国在19世纪末20世纪初也面临社会的一片混乱。在纽约等大城市，饥民满街走，工人大量失业，而财团则与政治勾结，官僚腐败，垄断集团迫使中小企业关闭，劳资矛盾非常尖锐。在此情况下，一批记者把社会问题揭发出来，产生著名的“扒粪运动”。当时的威尔逊总统也非常支持记者的行为，政府和舆论界共同努力将社会问题揭露出来，然后才有社会进步运动。所以到了罗斯福总统新政时期，完善社会保障制度，解决教育、医疗、工资等问题。他支持资本和劳工互益，真正支持工会运动，所以他得到很多支持，而社会管理也由此良性发展。

中国今天发展到这个地步，也面临着社会进步运动的压力。欧美很多完成社会转型的国家，其处理社会运动的不少方法也值得我们借鉴。

变管治思维为共治思维

《南风窗》:中国目前缺少独立的社会自组织力量以实现自我管理，其对社会事务的影响也有限，这是不是意味着在进行社会管理创新时，党和政府要进行一些权力的让渡？

周瑞金：这是当然的。中国尽管也有很多社会组织，但不完全等同于西方界定的社会组织概念，我们有自己的国情。中国的很多群众组织，如共青团、工会、妇联、科协、作协等，都是社会组织，但关键要让它们去行政化，使它们真正代表民众的利益，成为与公权力进行博弈的一种独立力量，这是改革的一个重要步骤。

《南风窗》:但是目前有的政府官员对于社会组织和民间组织还存有疑虑，您如何看待这一现象？

周瑞金：这就是我们目前遇到的阻力和障碍。有些领导仍然持一种革命党的执政思维，觉得什么也离不开党的管理，对民间力量极其蔑视；政府高社会一等，社会出现一点动静，就认为是针对政府的。有的地方政府把一些合理的维权群众当作刁民，动不动出动公安抓人，整个社会管理的思路就是靠公安、靠公检法的思路，其实是阶级专政手段的延续。现在执政者已经认识到社会力量的重要，解决社会矛盾要依靠社会组织的协助，完全靠政府力量很难管理。邓小平早就认为我们的政府管了很多管不了也管不好的事情。因此我提出，新的思想解放就是要还权于民，让老百姓有权来解决自己的问题。

建国以来，我们一直认为只有三大政治制度，一是人大，二是政协，再就是民族区域自治。十七大将社会自治制度、社会基层组织制度作为中国基本的政治制度，这是一个大的变化。问题是怎样推动社会自组织和自治。

这就要求我们进一步思想解放和创新。社会管理创新首先是思想解放，原来的那种管理理论要突破，把管治的思想转变为共治的思想，是治理而不是以管制为主。从全球的视角来看，社会管理有三种模式：一是全部给社会，国家退出，由社会统一管理进入到国家逐渐消亡，这是马克思所描述的理想模式。二是国家总揽包办，各种社会力量控制在国家之下，这种模式就是前苏联的模式。我国在计划经济时代基本也照搬这个模式。第三种模式就是国家与社会共治。

国家社会共治又有三种不同的类型：第一种类型是，社会为主体，国家协助，国家给予财政支持，但主要的管理靠社会力量。欧美前期的模式比较接近于这一种，但是其后，在西方社会开放化和工业化过程中所产生的社会问题，社会自身解决不了，这就需要国家来支持和调控，于是罗斯福新政以后变成了国家调控走福利主义的道路。这是以国家为主，社会为辅的阶段，属于第二种类型，是进步的表现。但最近一二十年来，西方社会出现新公共治理运动，公权力和社会缔结契约，各自完成自己的任务，相互配合。社会要自己拿出资源，因为仅靠国家财政是不够的，社会自己要有造血能力，解决自身问题。新的公共治理制度就是这个新的第三种类型，这是今天世界的潮流。

中国现在采取“第四种模式”，即中央最近提出的“党委领导，政府负责，社会协同，公民参与”的社会管理格局。也就是还是以政府为主导，社会配合，允许更多的公民参与。这一模式从国情出发可以理解。如果真正能构建出这种格局也是一个好现象，但问题在于创新的重点在哪里。

我认为格局的四个方面都要有创新，尤其是在“社会协同，公民参与”上。所谓社会协同就是调动社会力量。如工、青、妇群众组织，再如社会自治力量，街道居民委员会，农村村民委员会，还有就是NGO，维权组织，慈善组织等。这些力量都应该配合起来与政府共同管理社会。关于公民参与的创新，重要的是形成一个平台和渠道。目前我们发现新媒体是有助于参与创新的一个重大革命。我认为30多年来，政治体制改革第二大成果就是新媒体的出现，成为反映民声的平台。

《南风窗》:您提到社会协同创新和公民参与创新，那么对于党和政府来讲，要做一些怎样的创新和探索？

周瑞金：这一点非常重要，计划体制下需要党的领导，今天社会创新体制下同样需要党的领导，但应是一种创新的领导。创新的标志是什么？就是要用世界的眼光结合中国的实际，能够从理论和实践上认识社会体制改革、社会管理和社会建设的重要性。社会体制改革、社会管理本质上是以人为本的，是为了使人能够更好地发展。用马克思的话来说就是要建立一个每个人得到自由全面发展的社会。我们要从一个历史的高度来认识这个问题，由此改变党的思维，实现对自身的突破。

然后就是管理手段和方法的改变。首先，要从仅依靠政府这一元主体转变为依靠多元主体进行管理。现在的社会不仅有党政一个主体，还有企业主体、社会民众主体。其次，管理方式要从统制的方式转为服务的方式。要靠多数人的治理而不是少数人的专断。再次，要调动老百姓的积极性来参与管理，老百姓的事情老百姓来管理。涉及百姓利益的事情要透明，要在民主法治的框架内协调各种社会利益。如此，党才能领导好这个社会。

《南风窗》:是否可以这样理解您的观点，即社会管理创新能否成功取决于党和政府有多大魄力从自身创新开始，没有管理者这种思维的转变，接下来所有的转变都很困难？

周瑞金：中央是有这种意识去转变的，政府中有不少明白人。当然确实有一个斗争和转化的过程，社会矛盾突出会推动我们一步一步往前走。而现在整个社会矛盾正在转化和激化中。以前对于群体事件我有一个观点，即数量很多，冲突也很激烈，但是这些群体事件一般都不是政治性的，是争利不争权的，属于“人民币可以解决的问题”。当然现在有一些已经不仅是利益问题了。人的需求是多元的，不仅仅是经济利益问题，可能还有文化和宗教诉求。某些社会矛盾的激化，是有可能影响社会经济稳定与发展的，其代价会很高。我们一定要实事求是地分析社会群体事件，采取正确的应对措施化解矛盾。

应培育和扶持社会组织

《南风窗》:社会管理的主体依然是公权部门，社会自治主体则是社会组织、社会力量。我们应该如何去理解社会管理和社会自治的关系？

周瑞金：根据中国的实际出发，现在还是公权力起主导作用，但我们要重视、支持社会组织，政府应该向其购买服务，将来逐步将权力交给它们。社会组织也有一个逐渐成熟的过程。总的来说社会组织数量不算少，登记的有75万，没有登记的有300万，但是调配资源能力不足。

《南风窗》:我们有怎样的机制保障、培育社会组织？我们该有怎样的监督机制来保障社会治理模式的转变？

周瑞金：目前我们只能寄希望于人大来实现这种监督。人大本质上就是代表人民进行监督，更多的是人民的机构，而非党和政府的机构，所以人大就要保障社会组织的权益，保障它、培育它、建构它。社会组织当然也需要建构。政府有政府的问题，百姓有百姓的问题，社会组织有社会组织的问题。客观来看，大家都要相互配合，才能搞好社会善治。

具体来说，我认为“良政”、“善治”有一些标准，我将其概括为八点：一、是否能通过社会自我完善来推动社会进步。二、能否运用社会力量来解决社会问题，是用公安力量来解决还是用社会力量来解决。三、通过增强社区自治能力培养社区精神，形成一种共同体意识，然后形成公民文化的认同感和归宿感。四、沿着协商民主的方向，社区内各类主体之间能够彼此尊重平等讨论。五、理顺政府与社会组织之间的关系，特别是提升社会组织谈判功能，这是我们最缺乏的。六、提升公民意识，强化社会责任，健全社会诚信体系。七、尊重群众的首创精神，及时发现社会建设中的问题，来推动新的制度建立以及法制的形成。八、能否调整政府的管理思路，健全公共财政体制，加强社会领域的立法。