走出反腐困境亟需党内权力约束制衡

李永忠

过去的2010年，是继2003年之后，再一次集中和公开处理一批省部级腐败分子的一年。但这两年的对比是发人深省的：

2003年，中纪委第一次公开报道了13名省部级腐败高官落马。7年后，2010年全年共有11名省部级腐败高官被处以重刑。

2003年，13名腐败高官人均受贿贪污金額419万元；2010年，11名腐败高官人均受贿贪污金額983万元，是前者的2.35倍。说明腐败高官的犯罪金額的增幅，远高于并快于经济的增长速度。

2003年13人中，判处死缓以上3人（含死刑1人），占23%； 2010年11人中，判处死缓7人，占63.6%。说明死刑已经难以震慑腐败高官。

2003年13人中，一把手7人，占53.7%； 2010年11人中，一把手8人，占72.7%。说明一把手越来越成为名副其实的高危岗位。

2003年13人中，京城高官仅两人，占16.4%； 2010年11人中，京城高官增至5人，占45.4%。说明在政治生态较好的京城，权重较轻的部委，腐败的易发多发也在滋长蔓延。

一个不争的事实是：经济建设这一手，搞得很有成效，并得到国内外的一致认可。与此同时，卷进腐败的金額之巨、人员之多、职权之重、级别之高，以及占据的时间之长、空间之大的历史之最纪录，也不断地被刷新着……

从动态来看，民众对于腐败现象是有一个容忍度提高的过程。同时，看报道，听身边，民众对于国外的事情了解更多了。尤其是资本主义国家对于腐败的零容忍的消息传到国内，比如占公家一点便宜，在我们看来多小的事情，一犯事，后果就很严重，往往导致引咎辞职。民众就会想了，怎么到了我们这里，就不一样了，几百万、上千万甚至过亿元的腐败大案都不鲜见。并且，一个中高级官员一旦开始犯事，什么党纪政纪挡都挡不住，最后都只能是重刑伺候。2010年被判刑的省部级高官11个，7个是死缓，4个是无期徒刑。

因此，随着民众权利意识的复苏和觉醒，老百姓对于腐败现象容忍度的提高和陡降形成了强烈对比。由此导致的后果就是民众心里对于社会的不满，对现状的不满，就转化为对于执政党和政府的不满。民众看得多了，听得多了，就会问：我们怎么做不到零容忍？由此导致的心理反差就比较大了，对于民心的影响不可低估，这不是拿几个省部级领导人头开刀就能解决的。从胡长清到段义和，我们也杀了6个了。但现在有的腐败分子犯的事情比以前处死的更厉害。

仍未走出“权力反腐”

事实上，由于腐败现象的“易发”、“高发”态势，我们已经积累了高昂的“腐败呆账”。现实的反腐败斗争也不可能把所有腐败分子都暴露出来，也不可能把一个腐败分子的所有事情全部披露，否则对于整个执政队伍和民众心理的冲击太大。因为腐败现象过于普遍，对于腐败现象，只能慢慢消化，而要紧的功夫应该放在“倡廉”上，也就是真正建立起新的制度。

中国共产党建党90年的历程中，无论区域性执掌政权，还是执掌全国政权，反腐败不仅是党与人民群众保持血肉联系的重要举措，而且是党长期执政的重要政治任务。这90年间，先后经历过战争反腐（中国共产党建党后～1949年新中国成立）、运动反腐（1949年新中国成立～1978年十一届三中全会）、权力反腐（1978年十一届三中全会～2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》颁发）。目前，随着依法治国的推进、党务公开的推行、党内民主的发展、党内监督条例的颁发、党代会常任制试点的扩大等单项或综合性改革的深化，反腐败正由权力反腐阶段，逐渐向制度反腐阶段过渡。

改革开放30多年来，由于旧的载体——战争已经远去，群众运动不再采用；而新载体——制度，却因改革严重滞后而未能成为有效载体。因此，从反腐蚀到反腐败斗争，“形势仍然严峻”、“任务仍然繁重”已成为历次中纪委全会报告以及向历届党的全国代表大会报告的惯用词组。

1983年～1986年上半年，我们搞过3年的整党。十二大提出实现三个根本好转：财政经济状况根本好转，党风根本好转，社会风气根本好转。财政经济状况和社会风气的根本好转，可以说基本实现了目的，但3年的整党实际上只是洗了一个温水澡。

整党之所以没有取得预期中的效果，是因为没有新的载体。过去整党能成功，是因为有载体。一个是战争，加上一些教育。在战争的环境和条件下，战争就是最大的载体，原因很简单，你腐败，脱离群众，在那种环境下，就没人替你掩护，没人保护你，更没人喂你“乳汁”，反过来随时可以在你背后开冷枪，所以干部也不敢，脱离群众，命都保不住。

还有一个载体就是运动。解放后，从战争为主到运动为主。这个运动有个特点，比如说干部上楼交代问题，那可能就下不来了，就被新的运动骨干取代了。这就是运动这个载体能起作用的关键。而80年代的整党，我们之前轻车熟路的载体都没有了，采取的是似运动而非运动的专项斗争的办法解决已经比较严重的腐败问题。这是一种运动反腐的模式，是不搞群众运动又借鉴运动的做法，实际上是权力反腐。

新的载体有没有？邓小平早就提出来了，就是党和国家领导制度的改革，针对的是“权力过分集中”的整个“总病根”。但制度没有到位，没有得到根本推进，而是继续沿用了战争和计划经济时期的那种议行合一的权力高度集中的体制。这种权力反腐，反腐败的成效、进程很大程度上因为某个领导人的注意力、决心和对形势的判断的变化而变化。邓小平后来说：这个党该抓了，不抓不行了。但没有新载体的抓手其实是“空手套白狼”，是异想天开。实际上，人们也都看到了，1986年整党一结束，腐败在全国继续迅速蔓延，反官倒反腐败成为当时最有号召力的政治诉求。这就是权力反腐的必然后果。这也可以理解，为什么1986年是邓小平提政治体制改革最多的一年。

由于制度反腐尚未通过改革有所实质性的推进，期望的结果既没有发生质的变化，也没有出现量的向好。于是，30年来反腐败形势的总体结论和评价还是4个字：仍然严峻。或许，“仍然严峻”并陷入困境的反腐败形势，是体制制度仍未有实质性改革的一个难以回避的沉重注解。

如果权力过分集中的“总病根”不能得到根治，民主就难以生存，监督就难以有效，体制就难以健全。失去监督的权力，不仅容易腐败，而且也容易逃脱惩处。一个不争的事实是：这么多年来，尽管地方各级“一把手”越来越成为腐败的高危岗位，尽管地方各级“一把手”的严重腐败案件频发，但是，几乎没有一起是由同级纪检监察机关检举揭发出来的！腐败一旦在较长时间、较大范围保持一种“出生率”大于“死亡率”的态势，就会在局部出现人心思贪的现象，就会在一些人中间为没有机会腐败而喟叹，就会在部分人中出现笑廉不笑贪的心态。

由于缺乏反腐败战略的顶层设计，反腐败无法实现宏观层面的体制、制度突破，只好抓中观层面的机制突破，以便通过巡视、派驻使同体监督有所改观。中观层面不便深入，就不断把工作向微观操作层面铺开。党内监督的专门机关——纪委，工作细微到上马路检查乱收费，下矿井察看矿难事故，到基层监察效能情况……纪委查办的案件越来越多，教育的面越来越宽，纠风的事越来越细，而监督的缺位、虚位和不到位改进不大，也越来越疲于奔命。于是，8小时内的监督明显受阻，有的就转向抓8小时外的监督；对官员本人难以监督，有的就转向监督其配偶、子女、秘书；查处窝案、串案容易影响稳定，有的就搞定点清除、量体裁衣，而不再深入查处顺藤摸瓜……

苏东剧变的教训

马克思在140年前对72天巴黎公社“议行合一”领导体制的赞扬，成了各执政的共产党权力结构的经典模式，也成了前苏联解体东欧剧变的必然宿命，还成了改革中力图绕着走的雷区、禁区。

苏联垮台的关键不在于当时存在着多大势力范围内的和影响多少人的特权阶层，而是如何形成的，为何党内健康力量阻止不了特权阶层的变化。笔者认为，根本原因在于苏东模式都是一种议行合一的权力结构，这种把巴黎公社非常时期的做法固化下来的权力结构，促成了特权阶层的形成。前苏共总书记勃列日涅夫是一个典型例子，勃列日涅夫容忍下面的一把手，各个一把手又容忍更小的一把手。这种权力结构的权力行使，可以借用古汉语的用法来作形象的比喻，即会意、指示和假借。会意，比如说会意给秘书；指示，比如指示给司机；假借，比如假借给亲戚。

在苏共解散的时候，红场上一片寂静，没有一个工人没有一个农民出来抗议。2002年1月，一位高层领导引用了前苏联社会科学院的一次问卷调查数据：即苏共解散前，被调查者认为苏共仍然能够代表工人的占4%，认为代表全体人民的占7%，认为代表全体党员的也只占11%，而认为代表党的官僚、干部和机关工作人员的竟占85%。他进而深刻指出，“马克思主义执政党的最大危险是脱离群众。”“苏联共产党处于生死存亡的紧要关头，未能得到广大人民群众支持和拥护，军队也拒绝执行命令甚至倒戈。”他最后一针见血指出：“从某种意义上说，正是苏联党群关系的首先‘解体，才导致了苏共解散和苏联解体。”戈尔巴乔夫是苏联当时条件下所能选择的条件最优秀的领导人，他也拯救不了苏共，叶利钦本人也是个强势人物，最后他也觉得只能走背叛这一条道路，因为权力结构决定了苏共只能失去民心。

具体到我国，笔者不赞成存在一个特权阶层的说法，用“既得利益势力”概括比较好。集团都是有纲领的，有组织的。现在的“既得利益势力”还是分散的，各自为战。但如果不解决，既得利益势力也终将会形成维护自己利益的共识，通过法律、政策等手段把自己的利益固定下来。官二代、官三代这样的现象已经开始出现。极端的后果就像我们古代出现的“上品无寒门，下品无世族”，把底层上升的道路完全封死了，民众一旦失去希望，那么改良的路子就被堵死了。最近不是有个局长说什么当官的就是要骑马坐轿吗？

现在纪委难以监督同级党委。之所以难以监督，是因为地方各级党委是将党内决策权、执行权、监督权集中于一体，而在这一体之中，又往往集中于被称为“一把手”的一个人。

尽管在中央正式文件中还没出现“一把手”这个称谓，但如果不引起高层的足够重视，“一把手”会凭借其越来越大的张力，最终挤进中央的正式文件。于是，常委会的召集人，演变成不再是一名普通成员的“班长”，进而再进化为凌驾于班子内所有成员的“一把手”。

改革开放前的“文革”10年浩劫，从中央到地方对这一“总病根”的认识已经十分到位。但改革开放30多年来，由于种种原因，我们始终未能解决好这一“总病根”。地方党政各级“一把手”的集权程度超过了建国以来的任何一个时期。于是，小病慢慢酿成大病，违纪渐渐形成歪风，腐蚀逐步成为腐败。虽经组织部优中选优，并经党委、纪委严格把关，“一把手”犯错误的比率居然高于一般普通党员和其他领导干部。通常占同级别犯错误党员领导干部的40%左右，个别地方甚至超过50%。

“群众”是腐败的直接对立物

打天下时，我们最相信依靠发动群众，因为只有如此，我们才可能取得天下。坐天下后，群众与我们距离越来越远，我们对群众的感情越来越淡。共同利益越来越少，安全保卫越来越严。最相信变成最担心，最依靠变成最疏远，最想发动变成最怕聚集。是群众的权利意识有了毛病，还是我们的权力结构出了问题？

有外国朋友跟笔者讲，全世界不信教的人口10多亿，几乎都在你们中国。我说不对，中国人信教，信儒教。中国是官本位的传统，是把官吏当作教来信的，信教和信官是融为一体的。以前进了衙门，就像是进了教堂，正大光明、肃静回避这些匾額像教义，犯了罪也要向官员忏悔。从这个意义上说，中国的老百姓是世界上最好管的也是最不好管的。最好管就是因为信官，以吏为师。所以，古代明君明白，治民先治吏，而真正的圣主则说治吏无须治民。而最不好管，是因为一旦民发现官是腐败的，就意味着那种信垮了，不信公道了，也不信任何仁义道德了，最后就造反，其破坏力又是惊人的。最好管的变成最不好管的，那就是社会动荡、天下大乱。

在全国县委权力公开透明运行试点的江苏睢宁县，笔者曾听到一个让人感动的故事。“谣盐风波”出现后，不少地方的群众盲目跟风。正在外地出差的江苏省睢宁县委书记王天琦，在抢购食盐的第一时间，收到的不是该县有关食盐管理部门的电话或传真，而是该县30多名普通群众发给他的手机短信，提醒他注意此事。于是，王天琦迅即赶回睢宁，安排部署应对举措，当天即消弭了该县抢购食盐的风潮。

在议行合一的“一把手”体制下，我们把一个县、一个市、一个省交给了一把手。他首先想到的是对给予我权力的领导负责，这种动力大于对下负责的动力。而如果不集中权力，一旦发生任何事情，板子也会打到他屁股上。清官，顶多是谨慎使用这种权力，而清官绝对是少数。睢宁搞县委书记权力公开运行和分权试点，书记自己也害怕，一旦下面出了事情，也要找到自己头上。

几十年的习惯性思维是怕弱化权威，习惯性的做法是头痛医头分事权。既然“一把手”权力过分集中，一些地方和部门就想出了“一把手”不直接分管人、财、物的奇招。殊不知，“一把手”凭借过分集中的权力，让更依附于他的人掌管人、财、物，效果远胜于他自己直接分管。

对于党内权力约束制衡，半个世纪前的党的“八大”有过尝试。设立了党内最高权力机关中央委员会，毛泽东为主席；设立了党内最高执行机关中央书记处，邓小平为总书记；设立了党内最高监督机关中央监察委员会，董必武为书记。甚至从中央到地方还推行了党代会常任制。然而由于国际形势的突变，毛泽东关于设立“党内国会”的构想及其党代会常任制的推行，也很快就戛然而止。

至于党政分工、党政分开，孰先孰后？上世纪80年代也是有过教训的。当时，党政还没有合理分工，党的肌体还没有建设好的情况下，就仓促提出党政分开，结果欲速而不达。

党内权力约束制衡怎样才是科学合理的？可向现代企业借鉴。因为现代企业制度常常走在整个经济社会的前面。现代企业法人治理结构通常由决策机关（董事会或股东大会）、执行机关（总经理及各级经理人员）、监督机关（监事会）等三大部分组成，分工明确，制衡有效。借鉴现代企业的权力结构，在保持中央和省委现有领导体制格局不变的前提下，可通过在市、县委搞试点来探索经验。

以前的泰安市委书记胡建学曾经说过：官做到我这一级，没有谁可以监督得了我了。今天也有“厅官难查论”。前苏联部长会议主席尼•雷日科夫，曾引用过一句名言：“权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山，而当权力变成一种乐趣时，那么一切也就完了。”如果不从根本上改变权力结构，腐败现象必将继续蔓延下去，要求权力分解的呼声虽然会继续下去，但永远对付不了一把手“不改革”的硬道理。因此，必须顺应历史潮流，对党内的权力结构进行改革。