中国战略资源储备系统建立机制研究

苏 文

(中国地质大学 (北京)地球科学与资源学院,北京100083)

我国战略资源 (本文指战略性矿产资源)已探明储量人均占有量仅为世界人均占有量的58%,部分重要金属矿产的人均储量不足世界平均水平的1/5。战略资源探明储量少、国内供应程度低、对外依存度高、缺乏安全保障。随着我国社会经济的迅速发展,战略资源需求持续增加。主力资源如煤炭的生产集约化程度低、资源利用效率低、季节供需及运力矛盾突出;短缺资源供需缺口快速扩大,短腿更短的状况加剧;优势资源如钨、稀土等因过度开发,优势不优状况显现。在这种背景下,如果不能建立有效、完善的战略资源储备系统,建立在高对外依存度基础上的国民经济安全风险将无法规避。战略资源储备是以保障国家安全为宗旨,储存对国家安全和国民经济可持续发展具有深远影响和作用的战略性矿产资源,以备危机和非常时期利用的国家和社会的行为体系。战略资源储备既是一国综合国力的实际体现,也是国民经济稳定发展的基础[1]。实现战略资源的合理储备是实现国家资源全球配置战略的重要保障,是国家政治安全和经济安全的重要防线,是实现国家宏观调控和可持续发展的重要形式[2]。

1 战略资源储备机理

战略资源储备包括增加储备、保持储备和释放储备三个阶段的动态过程。现阶段战略资源储备的对象包括主力资源、短缺资源和优势资源,储备的形式分为产品储备和产地储备,储备的组织分为国家储备和社会储备。战略资源储备形式主要分为产品储备和产地 (也称基地)储备两类。产品储备是指已经开采出的原料矿产或冶炼加工成品、半成品的储备。产品储备是战略资源储备的最传统、最主要、最直接的形式。原油和成品油的储备均属产品储备。

产品储备特点是便于操作、供应及时、应急能力好,但储备成本高、运营管理复杂。产品储备的功能主要是为了保障中短期供应中断或不足,平抑价格的过度波动,稳定大区域或全面市场。产品储备主体可以由政府、公共机构和企业共同投资。吸储的形式可以是现货,也可以是期货或者现货期货组合。产品储备的对象是已经开采出的原料或冶炼加工完的成品、半成品,在市场出现供应中断或者价格出现异常上升时,可以迅速投放市场,平抑价格,缓解供应紧张局势;其次,产品储备具有较高的灵活性。储备矿种、储备规模、增储渠道不受资源地制约,可以根据国际国内两个市场的变化,灵活确定储备方案;再次是可以实现政府、企业、民间的多元储备主体;最后是储备形式多样化。

产地储备是后备战略资源开发基地的一部分。后备战略资源开发基地是指经过地质勘查划定蕴藏有或可能有战略资源的地区。这些地区一部分需要继续开展地质工作,直至开发利用;一部分则为了经济社会的可持续发展,应对未来需求,或当前开发技术不可行、开发不经济,为了尽可能地提高资源的利用效益,实现资源的合理配置而储备起来,作为战略保留基地,留待以后勘查、开发和利用。这种行为称之为战略资源产地储备。产地储备的功能是保障国家中长期的经济安全和国家安全,实现可持续发展。产地储备的主体主要是政府,一般来说,资源基地储备的实现途径分为规划储备和矿权储备。产地储备的优点一是可以节省储备建设成本,便于管理;二是有利于资源的安全储存;三是储备规模调节幅度大,可以通过增储、轮换和梯次动用等方式实现储备规模的大幅变化;四是产地储备具有威慑作用,有利于增强在国际资源价格谈判中的砝码;五是可提高资源的开发利用效益,当技术、经济条件具备时再行开发能更有效地减少资源浪费;六是对经济社会发展保障时效长,调整资源代际分配,有利于资源可持续开发利用[3]。

战略资源储备具有科学性、预见性和长期性三个特点。科学性即储存的矿种选择要有科学性(表1);预见性是指要根据储备目的的不同和资源形势的改变适时调整储备资源的种类和规模;长期性即长期储存。现阶段,我国产品储备与产地储备规模的合理组合还须科学权衡。一方面,我国处于工业化中盛期,需消耗大量大宗资源,需储备更多应急能力强的产品;另一方面,我国现阶段国力还不够强大,需要可持续发展的资源保障,储备成本低的产地储备又显得更为迫切。所以应该权衡设计产品储备和产地储备的组合结构。

表1 战略资源储备作用及行为机理

2 国外战略资源储备的经验与启示

全球很多早期工业化国家如美国、法国、英国、瑞典、瑞士、挪威、芬兰、德国、日本、韩国等十几个国家均建立了相应的战略资源储备制度。这些国家无一例外,都是经济较发达国家。其中,美国是资源国的代表,而日本则是资源匮乏国的代表,这对我国建立战略资源储备具有重要的启示和借鉴意义。

美国是世界上第一个正式建立国家战略资源储备的国家。早在1939年美国就开始实行重点矿产品储备,制定 《战略物资储备法》对本国的石油、煤炭、稀土等只探不采,储备长期从国外低价购买[3]。到1985年储备的战略资源达到 63类93种,包括石油、铀、铝、锑、铬、黄金等重要矿产。美国凭借其强大的军事、经济实力,已建立起面向全球多层次、多渠道的战略资源全球配置保障体系和庞大的战略资源储备体系。随着国内外资源供需形势变化,不断增加资源储备品种,并逢机大量购买全球廉价的战略资源。美国在第一次石油危机发生前就廉价豪取发展中国家的优质资源,使其经济得到空前发展。美国战略石油储备系统的运行管理方式是,政府制定规划和政策,委托民间机构进行日常运行的管理。联邦战略石油储备办公室设在能源部,由一位能源部部长助理主管,负责储备政策和规划;项目管理办公室负责具体项目的实施、运行管理。战略石油储备办公室与民间公司签订管理和运行合同,由其负责储备的日常运行、维护和安全保护。矿产资源战略基地储备制度中明确表示,在为国家目的而保留的含矿土地内,允许勘查,但除非紧急情况发生,否则不得开发。勘查工作的资金一般来源于国家专门预算。国家地质调查机构负责执行这些预算并完成或委托相应工作。

日本1972年建立石油储备制度,1983年又建立稀有金属储备制度和基地,稀土的储备量可用20年。日本的战略资源非常匮乏,能源矿产和重要金属矿产的进口依存度超过90%,是典型的依靠本国发达的工业和先进技术,充分配置国际矿产资源和其他重要原料,生产和制造高附加值产品出口,从而发展本国经济的国家[4]。日本的战略资源储备始于1983年,储备种类有石油、煤炭、镍、钼、铬、稀有金属和稀土原料等。已建成国家石油储备基地10座,石油储备目标为半年国内消费量,稀有金属储备为60天消费量,同时还广泛进口战略资源的初级产品。日本矿产资源储备的管理在体制上形成了清晰的决策层、管理层和操作层,并通过法律文件明确规定各层次的职责,运行机制也相对完善。

制定储备法是各国实施战略资源储备制度的前提,也是实施战略资源储备制度的重要保障[5]。国外战略资源储备立法主要有综合储备立法、行业储备立法、战略矿产单独立法。综合储备立法主要特征是储备对象比较广泛,重要战略物资和关键战略物资都包括在内。行业储备立法的特征是国家制定的与战略资源相关的行业、产业法规中规定的矿产资源储备的内容,不同种类资源储备的法律规定相应地分散在有关的行业和产业法中。其优势在于储备与产业相结合,便于实施和操作。战略矿产单独立法。它是针对重要的战略资源制定专门的储备法律。如美国的 《能源政策和保护法》、日本和德国的 《石油储备法》等。

国外战略资源储备的一个重要发展趋势,是将储备与生态建设和环境保护有机结合起来。我国在战略资源储备过程中可充分借鉴这个制度。出于调整我国优势资源过度开发的状况,可以借鉴这个制度来实施优势资源的保护性开发。中国的优势资源出口一直以原料型产品为主,既没有体现应有的技术价值,也不利于资源保护[6]。邓小平曾说 “中东有石油,中国有稀土”。充分表明中国稀土等战略资源的重要地位[7]。一直以来我们对稀土资源的保护利用和技术创新不足,没有发挥稀土在资源外交中的作用。20多年来,美国、欧洲、日本、韩国等国采取逢低吸纳、逢高打压的策略,从中国进口大量的稀土,其中大部分都作为其国家的战略储备。他们早就明白,只有足够的稀土资源储备才有能力制造高科技产品、才能研发和制造精密制导武器[8]。随着稀土在全球的用途越来越广泛,世界最大的美国芒廷帕司和贝诺杰稀土矿、加拿大托尔湖和霍益达斯湖稀土矿、澳大利亚韦尔德山和诺兰稀土矿等早已处于关闭或半关闭状态。

中国从贸易权利对等原则对战略性资源充分遴选的基础上,制订科学的开发利用排序,进行合理的出口配比,对不可再生、脆弱性及供给性极强的稀土等战略性资源进行保护性开发和储备,有利于维护全球资源市场的稳定和有序发展。同时,我国应对国内紧缺的如石油、富铁矿、钾盐、金刚石等国外富集资源尽快尽多获取和储备;对一些目前虽不急缺、但国内保证程度不高的战略资源,应适时配置和储备。

3 中国战略资源储备系统的建立机制

中国战略资源储备系统的建立需要结合国情综合考虑储备目的、储备功能、储备类型、影响因素以及国外经验等进行科学规划和周密部署。我国战略资源储备应根据两种储备形式的优缺点、结合不同矿种特点、考虑现阶段国力和资源需求趋势,确定储备矿种、储备形式、储备形式及储备规模。

3.1 战略资源储备系统的建立原则和法律保障

建立我国的战略资源储备系统,必须坚持保障优先、适度超前、量力而行、合理布局的原则。

保障优先是指战略资源储备须依据资源的供需趋势,结合国情合理制定储备目标。适度超前是指充分考虑我国当前和未来经济社会发展走向科学制定战略资源储备规划。在长远目标与近期目标相结合的基础上有计划进行战略资源储备,将重要矿产资源分期分批纳入储备序列。量力而行是结合国力、国情、资源条件,分析国际国内经济社会发展状况、资源储量及质量、资源分布特性、资源市场供需趋势,因地制宜地制定储备目标、储备方案和管理措施。合理布局是指储备的布局要兼顾国家与地方的产业布局和产业规划,根据国内战略资源的分布状况、布局特点,将资源储备布局纳入国家和地方经济社会发展的整体规划中,动态设立和划定储备功能区,努力实现储备简单化、低成本化和社会和谐化。

为了保障矿产资源储备的顺利实施,必须尽快建立我国战略资源储备的法律体系。我国战略资源储备尚处于起步阶段,缺乏储备制度和实践经验。通过借鉴国外储备立法形式,我国比较适合采取战略资源单独立法,即首先对某一类或某几种战略资源进行储备立法,然后随着储备制度的实施不断完善储备立法体系。

3.2 建立科学的储备结构和矿种规模

战略资源储备是从国家安全角度建立的储备系统,不同于普通商业储备[9]。因此,应该建立以国家储备为主、民间储备相辅的模式,积极运用财政、金融手段,鼓励企业参与战略储备,建立起多层次的国家战略资源储备系统。借鉴日本的经验,通过立法规定企业在正常的商业储备之外,承担一定的战略储备义务。

高效的储备系统必须建立在科学合理的储备结构和矿种规模之上。而在确定资源储备结构前,首先应明确矿产地储备与矿产品储备的关系：一般来讲,产地储备是产品储备的接替形式;产地储备应急能力差,但资源保护作用强,优势资源尽量采取产地储备;产品储备应急能力强,但储备成本高,储备规模有限,资源保护作用弱,短缺资源应以产品储备为主。但对于开采不经济、技术不可行的短缺资源,则应以保护为主,实行产地储备。要综合考虑战略储备的比较成本,根据当前和长远经济发展的需求和储备资源的性质进行储备结构调整。

明确储备资源的种类及其储备规模是实施战略资源储备的重要步骤。战略储备种类的选择要对资源动态和供求形势进行正确的判断和预测,在确定种类的同时就应确定增加储备、保持储备和释放储备的行为。

战略资源储备规模是根据国内资源耗竭状况、进口依存度、综合国力、海外储量、全球供需趋势、国际配置能力和资源品位、政治态势、风险概率、获取成本等因素来确定合理的储备量。产品储备规模可依据未来国内需求并参照国外同类储备规模加以确定;产地储备可以依据产地的开发程度选择不同的核定规模。确定产地储备规模可以以产品储备量为参照,根据国内生产形成产能的损失率反推确定储量。一般来讲,产地储量应大于产品储量。储备结构、储备规模和储备布局都是动态变化的,储备背景的变化和开发技术的进步决定了产地储备应该具备布局调整和梯次动用的机制。

3.3 建立高效率的运行机制与管理体制

国外战略资源储备一般都设立了专门机构进行战略资源储备的管理工作,有一套较为完整的管理体制[10],这些管理体制一般是由决策层、管理层和操作层组成的运行及管理系统。

我国现行战略资源储备系统没有实行统一管理,矿产储备和石油储备分别由两个部门负责。借鉴国外的成功经验,结合中国国情,建议由高层机构统筹考虑统一战略资源储备管理体制,使储备系统得以有效运行。这样可有效协调产品储备和基地储备的规模和结构,从而保障国家安全和实现经济社会短期、中期和可持续发展的不同目标,科学安排产品储备和基地储备的规模、布局和结构。

根据我国的政治体制,可考虑成立国务院直属的与能源委员会平行的资源委员会,对储备规模、储备结构、储备布局、储备行为等进行决策,统一协调全国的储备工作。资源委员会、能源委员会对国家发改委下属的国家能源局和资源储备局行使宏观管理职能。能源局和储备局根据储备对象和储备形式的不同,分别行使石油储备、矿产储备、基地储备等职能。各部门之下分别设立储备管理机构作为执行层实施石油储备、矿产储备、物资储备、储备库、储备基地、储备通道、 储备基金、储备公司等的运行和管理 (图1)。

图1 国家战略资源储备系统结构图

战略资源储备公司是市场运作的基本单元,在矿权收购、储备产地轮换或梯次动用时主导市场交易。储备公司有别于一般公司,即不以赢利为目的,实现储备规模的动态稳定,根据国家规划和管理机关指令,调整储备结构、规模和布局。

3.4 我国石油储备系统

2002年原国家计委启动了石油储备基地建设。2003年国家石油储备办公室正式开始运作。2005年国家四大石油储备基地公司成立。2007年成立国家石油储备中心,运作模式类似国储粮、国储棉,即受国务院委托以国有独资方式进行国家储备的管理和自主经营。

国家石油储备基地共规划三期,第一期1200万t,第二期2800万t,第三期2800万t。首批石油储备基地已在浙江镇海、山东黄岛、浙江舟山和辽宁大连建成 (二期已在海南、湛江等地建设)。首批储备规模加上商业储备的总动态储能已超过30天全国消费量,三期完成后储能将超过90天使用量。我国现建立的石油储备管理系统尚存缺陷,各子系统职能也不明确,须进一步调整和完善。

4 结语

战略资源全球分布的不均匀性和在国家安全体系中的重要性,决定了各国都必须重视战略资源的有效获取、储备和保护问题[11]。一个主权国家只有稳定地储备一定量的战略资源,才能确保国家的生存与发展在紧急情况下不受制于人。

战略资源储备系统的管理是一个复杂的动态过程,数据多,更新快,收集汇总难,建立与之相适应的高效的资源储备管理信息系统是关系到储备系统机制的正常运行。国家战略资源储备信息系统应该有安全库存预警功能,提示储备产品市场供需形势和储量增减信息,以适时补充或轮换,形成一个储备结构不断优化,品种不断更新、规模总量相对稳定的优良储备系统。

国家是我国战略资源储备的主力形式,储备资金的来源也应以政府为主导、多渠道筹集,可以成立专项储备基金或启动支持预备资金。鉴于中国的资源储备刚刚起步的现实情况,现阶段应以预算拨款和外汇储备渠道为主要来源;今后再将资金渠道扩大到国家储备债券及征收消费税等渠道。

建立与我国当前经济发展形势、战略资源供需形势以及储备规模相适应的补偿机制,保障国家规划与地方利益的协调发展,促进战略资源储备的顺利进行。实现产地储备的特别矿权制度,取消最低勘查投入规定,推行减免储备勘查价款制度。通过税费调节或转移支付推行产地储备补偿机制。鉴于资源开发对不同地区的经济贡献程度不同,划定储备基地对不同地区的经济影响程度也不同,因而对储地政府及民众的补偿也要有梯度和差异,体现补偿机制规范性和合理性。

总之,短缺性战略资源应侧重产品储备,主力性和优势性战略资源应侧重产地储备。产品储备一般选取原矿或上游产品相对合适,以原矿和精矿为主;优势资源储备以出口量较大的产品为主。优势资源储备应进行优质产地储备;短缺资源由于对外依存度高,须进行非优质产地储备。

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