三峡库区“后移民时期”若干重大社会问题分析——区域性社会问题凸显的原因及对策建议<br/>

三峡库区“后移民时期”若干重大社会问题分析——区域性社会问题凸显的原因及对策建议

2011-05-24孙元明

中国软科学 2011年6期

孙元明

(重庆社会科学院应用心理学研究中心，重庆 400020)

一、三峡库区“后移民时期”和新移民分类说

1.后移民时期的概念与理论

三峡工程竣工后形成的库区是一个特殊的经济地理区域。穿越历史的时空，三峡库区已进入了后移民期。从区域经济发展的角度，后移民时期特指三峡工程完工后三峡库区应对经济、社会发展中出现的新问题和为解决历史遗留问题的时期，就时间而言大致可定为从2010年到2026年左右(孙元明，2010)［1］。划分这一时期的现实意义在于可为在工程建设期间没得到妥善安置或安置不好的移民提供缓冲期，或者说为能够以“补课”形式给过去移民工作和移民政策实施过程中的若干失误提供改正机会。进入后移民期，三峡库区社会发展站在新的起点上，面临着新的使命，“搬迁结束并不等于移民工作结束了，要真正实现移民安稳致富的目标可能需要两个17年才能完成。移民现在还面临搬迁安置遗留问题、现实生活问题、长远生计保障问题这三个困难”［2］。三峡库区移民工作重点从“搬得出”转移到“稳得住”、“逐步能致富”仍将是一个长期的而极其艰巨的过程。

2.三峡库区移民的特殊性

三峡库区的移民有其特殊性:其一，在移民构成方面，国内其它地区水库移民主要是农村移民，而三峡库区涉及到较多城镇，尤其是万州区城镇移民占绝对多数;其二，在移民补偿标准和恢复重建方面，因时间跨度太大，三峡移民补偿标准偏低，而恢复重建的成本偏高;其三，在资源秉赋方面，三峡库区地理条件差，后靠安置移民失去资源和区位优势，移民生存和发展的空间小;其四，在生态环保方面，三峡库区面临的挑战更强，压力更大。因此，必须充分认识三峡库区移民的特殊性，认识划分三峡库区“后移民时期”的工作意义。

表1 移民类型与搬迁后情况的分类

3.新的移民分类标准及其描述

传统的移民类型是根据安置情况来划分的。移民通常被分为四种类型:外迁移民、后靠就地安置农村移民、脱离土地农村移民和城镇纯居民移民。目前这一分类在实际工作中已不能准确反映三峡库区移民的现状和变化。为了更准确地反应移民现在生活状态和迁移对他们一生的影响，根据研究需要，在此，笔者针对移民搬迁后生活水平，提出以心理承受力、社会适应性和经济条件为标准，重新划分移民类型。具体划分参见表1。

上述分类更多是一种工作上的划分。随着移民经济社会地位的变化，不同类型的移民在实践中是相互转化的。重新划分移民类型，对于确立后移民期库区工作的重点具有一定的政策意义，有助于为移民后期扶持工作提供更好的帮助。

二、国内社会问题和三峡库区社会问题

1.三峡库区社会问题的产生

社会问题(social problems)是“在当前社会转型过程中，由于存在若干导致社会结构失调的障碍因素，危及相当一部分社会成员的切身利益，困扰乃至威胁社会运行安全，需要动员社会力量进行干预的社会现象”(朱力，1997)［3］。社会问题通常意味着“社会关系或环境失调，致使全体社会成员或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍”(费孝通，1984)［4］。而三峡库区社会问题被限定在一个特定的区间，特指三峡库区社会经济结构发展变化本身所蕴含的冲突发展到一定阶段的集中表现，是三峡库区原来长期积累和沉淀的矛盾发展到一定阶段必然展现。进入后移民期，“产业空虚化综合症”、“社会心态环境脆弱”、移民“返流”、“群体性规模集访”和“移民‘利益群体’形成”等问题经过多年的酝酿累积也相继浮出水面，与在移民搬迁进程中产生的社会结构失范、阶层分化、产业结构失衡、就业困难、扶贫任务重、生态恶化等原有的问题相互交织在一起，呈现局部“量变到质变”的特征。这些问题成为制约三峡库区社会经济进一步全面发展的瓶颈。

三峡库区社会问题源于几个方面:一是，“移民搬迁遗留问题”。移民迁建之初，在当时特殊历史条件下，有的矛盾没有得到妥善解决，造成部分移民生活困难，就业和生计问题突出。二是，由产业结构失衡、就业困难、扶贫任务重和生态恶化等问题纠结在一起，引发的问题。三是，在“发展中出现的新问题”，即移民搬迁后库区社会重构和社会经济发展中出现的新矛盾、新问题。

2.对三峡库区社会问题的认识

三峡库区在建设期间存在的若干困难，可以简略概括如下:产业发展相对滞后，就业空间不足;环境保护与生态建设压力大;信访稳定形势严峻，干群矛盾突出;移民群众规模上访增多，与基层干部对立情绪增强;移民心理失衡，过激行为增多。三峡库区“城镇空壳化、产业空虚化、财政拮据化、移民贫困化”;城镇居民“移而不活”，农转非移民“移而不富”，单纯的淹户移民“移而不稳”，让地农民“让而不甘”。这些现象和问题在一定程度上影响和制约着库区经济社会的可持续发展。由于种种原因，我们对这些问题及其严重性的认识有一个滞后期。实际上，在整个工程建设中，有的问题或以潜在的形式存在，或未充分显露，或未被我们充分认识。

目前，直面和解决库区社会问题的条件已经相对成熟。其一，建库之初，为了与国家与社会保持高度一致性，人们很少去谈论社会问题，这就使得不少社会问题处于隐性状态。目前三峡库区社会发展的外部条件已发生变化。其二，社会问题产生有一定的阶段性，当社会处于不同阶段时，随着某些矛盾的发展演变激化，移民利益群体的抗争和呼吁，引起了人们的关注。其三，社会各界的库区问题意识已开始形成共识。这些问题如果不能得到很好的解决，有可能会影响库区的长治久安。

3.三峡库区社会问题的特征及发展趋势

与其它地区相比，三峡库区社会问题表现出它的特殊性:其一，社会矛盾集中程度及其严重性大大超过全国其它许多地区;其二，社会冲突多以西部贫困地区利益群体面目出现，具有多方博弈性质;其三，若干矛盾叠加，多种因素交织，具有多样性、复杂性和突发性。

在三峡库区社会问题的分析中需要特别注意两点:一是对社会稳定形势发展趋势的判断;二是对当前社会安全与稳定形势的认识。前者表现为自国家集中力量解决库区问题以来，社会冲突呈现出从公开，大面积甚至极端的方式转为隐性化趋势;而后者则体现为国家大量“排糖”的结果使已有的矛盾暂时地松懈下来，移民的不满似没有因为新的原因而继续产生，在国内群体性事件高发态势下，库区却进入了一个相对沉寂期。相关数据表明，目前重大的冲突没有，小的冲突却不断，或者说大的矛盾没爆发出来，但小冲突多且层出不穷。

三、三峡库区“后移民时期”社会问题举要

我们认为，三峡库区潜在的若干重大社会问题在“后移民期”将逐步随矛盾的演变而凸显，现择要简述如下:

1.漂在曾经的故乡－移民“返流”

“返流”指外迁移民中的一些人，由于种种原因无法适应迁移地全新的生活环境，选择回到接近故乡的现象。它是指水库移民从迁入地又返回到库区周边生活的一种继发性迁移，其迁移方向与水库移民的原发性迁移方向刚好相反。水库移民返迁是移民安置不尽人意或非有效安置的体现。大量存在的“返流”现象说明移民不能适应安置地的社会环境。返流现象的相对集中在部分地区则提示“返流”可能和迁移地条件和政策较差有关。返流移民有以下几种:一是缺乏一技之长的打工型的移民;二是以做小生意为生的移民;三是安置“走过赶”，在搬迁初期即返回库区移民;四是“假移民”。

目前三峡库区移民回流和迁移的数据不多，但大体情况我们可以相关调查中以“一斑窥全豹”。重庆市对“返流”移民的一项调查发现，“受访户中有50户搬迁到重庆市外地区，有40户搬迁到重庆市内的其他区县。搬迁后不到一年返乡的64户，搬迁后1－3年返乡的12户，搬迁后3－5年的共10户，5年以上返乡5户。在90户中，全家返乡的为82户。年龄上，20－35岁占25.6%，30－50 岁占61.1%，50－65 岁占13.3%”［5］。导致库区移民返流的原因有五:一是经济原因，部分移居地条件较差，生产方式变化，与原有生产生活条件反差太大。二是政策原因，外迁移民在承包土地质量和数量、享受迁入地待遇等方面发现“当初的承诺，没有兑现”。三是心理原因，在移居地缺乏社会归属感，这可能与“故土难离”、“安土重建”和“乡土观念”等中国农民的特质有关。四是管理原因，如部分移居地政府的管理方式不完善等。五是社会原因，如因语言、文化、风俗习惯的差异不适应迁移地生活。

移民“返流”不同于返迁，指移民从外迁地又回到了故乡，然而户口却留在了外迁地。返流移民的身份处于一个尴尬地位。返流移民由于原有的条件发生巨大变化。返流移民没有合法的宅基地和没有被纳入当地政府管理，引发了许多新的社会问题，譬如户口问题，及与此关联的子女教育、养老保险等。返流移民谋生十分困难，这增加了库区社会问题的复杂性。

2.库区移民“群体性规模集访”

库区移民信访现象是三峡库区社会问题的缩影。群访是移民表达不满和愤懑和以求集体自救的一种手段，同时也是移民采取合法方式，在体制性内表达自己利益诉求的现实选择。从某种意义上讲，集体上访通常是他们采用移民这一合法的话语权，将分散的个体利益进行有组织化表达的一种重要政治参与方式。在研究中我们把持续不断的移民群访和缠访现象称之为“群体性规模集访”。近年来，三峡重庆库区移民多采取这种形式表达自己的诉求，如云阳县高阳镇外迁江津、铜梁县居住在璧山县青杠街道的移民要求享受农村移民后期扶持的集访，巫山大昌镇部分移民要求对无审批手续的1992年后新增房屋进行补偿的集访，开县自主外迁湖北公安县移民返乡要求同等享受政府集中组织外迁移民待遇的集访。

国内学者对三峡库区移民信访特点分析如下:“一是集体访、异常访频率高、规模大、覆盖面广。二是重复上访、纠缠上访多，有一种不达目的不罢休之势。三是信访形式多样化。四是有组织、有分工、目的明确的集体上访显著增强，移民结成上访利益共同体，显示群体的力量”(李威威，2004)［6］。当前移民信访显著特点是“一是信‘访’不信‘法’;二是信‘上’不信‘下’;三是信‘闹’不信‘理’”(粱福庆，2010)［7］。从信访内容来看最普遍问题还是利益问题，虽然其中不乏含有以示抗议和反对的色彩，但并非具有政治意义的冲突。“据统计分析，移民来信上访主要反映有四种类型:对移民工作提出建议，询问政策，检举揭发和要求解决在移民中的各种问题。内容一般涉及移民用地规模、补偿标准、搬迁去向、企业结构调整后职工生产生活安置等与移民密切相关的一些焦点、难点、热点问题”(黄鹤，2009)［8］。对此，库区党委和政府作了大量工作，如，三峡重庆库区的“千名干部大走访”、“化解信访积案百日行动”、“限时挂牌督办移民信访件”、“对问题实行定人、定时、定责的‘三定’责任制”，“天天县长接待日”等专项活动。但移民仍然信访始终未断。而问题久而不决的缠访是引发冲突的隐患。

3.“产业空虚化综合症”

“产业空虚化综合症”是我们从三峡库区“产业空心化”这一特殊现象中概括出来的一种更为严重的趋势，强调的是经济对社会政治方面的综合影响。我们把因经济问题和就业困难等根本生计问题直接影响到库区群众的就业、生活水平、生活质量并同其他因素交织在一起，影响甚至改变移民对整个社会的基本看法和总体评价，严重影响和制约库区和谐社会构建的现象称之为“产业空虚化综合症”(孙元明，2007)［9］。“产业空虚化综合症”是对由于库区经济结构失衡，缺乏对财政起支撑作用和创造大量就业岗位的骨干产业等经济问题和社会问题深度交织，产生持续深远影响和后果的一种描绘。三峡库区社会矛盾是否会发生激变取决于多种因素，但是经济的发展具有重大制约作用。防止“产业空虚化综合症”并发是后移民期工作的一个重中之重。

4.“社会心态环境”脆弱

一般说来，社会问题源于社会结构和形态的异常，而这种异常往往会通过社会心态折射出来的，然后才逐渐演变为社会问题。借鉴“生态环境”概念，我们提出“社会心态环境”概念。“社会心态环境指在特定时段内所构成的库区群众(移民)社会情绪的基调、或者说构成某些社会共识的约束条件，以及形成共同社会行为的基础”(孙元明，2010)［10］。“有时，只是某些模糊、隐略，若即若离的感受，有时是一种连当事人也感到莫名奇妙，也说不清楚的内心冲动，但它表现出某些社会成员共同的心理感受和情绪状态”［11］。它像一抹淡淡的色彩，轻轻地弥漫在这一时空，产生广泛持久的影响，构成了库区移民心理活动和行为的特殊背景。

调查显示:库区部分移民对未来生活缺乏信心，负性心理特征明显，尤其是在移民中普遍存在的“内隐性冲突”①内隐性冲突主要指与外显性冲突相对应的内在的不安，更多表现为内在的折磨和煎熬，内心的忧心忡忡和忐忑不安。。显而易见，如同库区的生态环境一样，库区的心态环境相当脆弱。还有一种对改变不确定性的无意义感等多种复合性成份。身处这种心理氛围中失望、委屈、不满、抱怨、愤慨等情绪，极易给人的心灵罩上了一层阴霾。库区“社会心态环境”脆弱与迁移有关，移民在相当程度上是从自身利益的得失来评价和看待三峡工程及其移民迁建政策的。库区移民在利益受损后流露出的悲情心态如同弥散在整个社会群体中的一种特殊心理氛围，构成移民社会行为的外部条件。这是我们理解移民共谋行为和某些异常行为的重要因素。

5.移民利益群体形成及“共谋行为”

利益群体是指社会体系中具有相同的利益地位，有着相同的利害与要求、共同的境遇与命运的群体。通俗地说就是由具有相同利益的人群集合而成的群体。在前期研究中我们曾审慎地提出“移民利益群体初步形成”观点。不过，为了慎重起见，还加了一尾巴，如强调“当然这只是一种初步判断，尚待证实”［12］。但是进一步的研究发现可能用“移民利益群体‘共谋行为’”更能准确地揭示三峡库区移民群体某些共同行为的心理动机。

在多次陪同各级领导到库区调研中，我们注意到库区基层政府和当地民众之间的“共谋行为”，较突出的表现是库区干部群众在行为和公共话语中保持的高度一致性。移民作为直接受到某类社会问题伤害的对象，他们对某种社会问题感受最深，受害也最深。当移民发现搬迁造成生活水平和质量下降并感到不公平时，就会团结起来作为共同体与冲突方进行博弈，他们或向政府反映，或向社会呼吁。它们如此强烈的反响，给我们“似在暗示某种利益共同体正在形成”的印象。人们对移民利益群体最大的质疑就是怀疑其是会不会将共谋行为演变为极端的行为，如聚众闹事等，更担心其会不会演绎成为整个安置区移民的整体行为。其实，通过合理的引导，可能性并不一定必然会成为现实，社会风险是可以规避的。

进一步的分析认为，随中国市场经济成熟，地方政府和当地民众因三峡工程成为相对独立的利益主体和行为主体，这是造成“移民利益群体初步形成”的客观基础。移民“共谋行为”是区域经济发展中的不公平导致的区域性群体性行为，有一定内在的合法性。因此，我们不应讳言可能会出现企图影响国家经济政策的特殊利益群体。其实，在中国社会转型期，利益集团的形成并不是库区独有的现象。一些生活在北京、上海等大城市的市民，实际上分享着比其他中小城市和农村居民多得多的公共福利和服务设施，构成一种事实上的“城市利益集团”。移民利益群体并没的有什么社会资源，其“共谋行为”不过是是它们以这一特定形式，用对自身有利的变化来应付生活环境的变化，在为自己失出的利益呼吁，争取多一点的经济补偿而已。我们认为，在市场经济背景下，充分表达自己的利益需求和实际上愿望并以此来维护自己群体的权益是移民的权力。关注弱者，尊重这些为了国家的利益和发展失去美好家园的人们，承认其有限要求和行为的合理性是我们解决库区社会问题的前提。

四、对三峡库区社会问题的分析

1.三峡库区社会人文环境重构可能需要一个相当长的过程

三峡工程百万移民，不是简单的人员迁徙、家园变换，而是经济社会重构、生态环境重建的艰辛历程。在经历长达十多年移民大搬迁之后，库区人文环境发生已发生显著变化。三峡库区历经多年形成的社会关系网消失，局部社会区域内的各种社会关系和构成要件被迫解体并强制性地被进行人为的重组，乡村原有的社会文化生态圈和社会支持链断裂，文化特征、传统势力及潜在的互助作用急遽减弱。按照托玛斯(Thomas)、兹纳尼茨基(Znaniecki)的生命历程理论，事实上已融入“三峡库区大迁移”的移民很难走出“一定时空中的生活”。相对于经济结构的重建，三峡库区区域人文社会功能再造和社会关系重构、社会重组将是一个更为艰难历程。在大迁移中移民的适应有三个层次:一是生产生活的适应;二是人际关系的适应;三是心理的适应。心理适应包括心理融合、“我群感”和“归属感”等众多的内容。对于举家告别故土的移民来说，他们将要面对的是一种全新的生产、生活和生活交往方式。在外迁中其它困难大致都可以通过外部干预逐渐化解，唯独这种与迁俱来的“安土重建、故土难离的离愁”则在很长一段时间内都很难消失。三峡库区移民搬迁后库区社会重组和社会结构重建将是一个漫长的过程。也许部分移民回流、返迁和上访等或许会终其一生。对于三峡库区百万大移民的帮扶和安抚工作还远没结束。对此，我们要有充分的思想准备。

2.非自愿移民是三峡库区社会问题的症结

三峡库区移民搬迁是在政府行政干预下，以“国家行动”名义进行的强制性移民，集被动性、赔偿性、计划性、整体性等于一身。移民搬迁是无条件的，但就他们本身而言却并非必需的。三峡移民搬迁安置工作前后实施了十多年。随着时间的推移和社会主义市场经济体制的不断完善，有些政策条款已不适应新时期的新变化。用现在市场经济的眼光回头来重新审视和衡量，库区移民遗留问题的缘于计划经济与市场经济的冲突。由于建设周期长，三峡工程建设实际上经历了两个不同的历史时期。其一，三峡工程开工时仍处于计划经济时期。其二，三峡库区大规模移民主要集中在大江截流后，是在我国市场经济主体地位已基本确立条件下完成，可以说已处于市场经济时期。在这两个时期工程的社会背景已发生了巨大变化。不同历史时期带来的冲突可描述为:“计划经济时期搞的库调(作为补偿依据的库区淹没损失调查)，市场经济时期搞的补偿”。移民问题在三峡移民政策制定之初只是工程建设中一个附带的局部性问题。而大规模移民的时时候，却忽视了建库的初始条件已经发生变化这一现实，没能很好地调整相应政策。移民过程本身就是对移民利益进行重新分配的过程，它直接关系到每个移民的实现利益和生产生活前景。我们曾过多地指责移民的“依赖心理”、“‘等、靠、要’心理”是消极的心态［13］。其实，应承认移民心态受市场经济影响发生变化的必然性和合理性。

从移民的角度，他们认为举家搬迁就是和国家与社会进行一次权利的交换，搬迁后生产生活的一切问题理所当然应由政府解决。对于原生性贫困，库区的移民不会怨天忧人，他们或者依靠老城区半壁店面就能谋生，或者依靠半亩不厚田自得其乐，过着简单快乐的生活;很多移民搬迁前在经济上很独立，并不依赖政府和集体，在政策允许范围内，依靠自己的劳动获得收入;但是，一旦你打破了他平静的生活，使他们失去了谋生的土地和场所，挈妇将雏，远离故土，对不起，他们可能会将所有的结果归因于你。这是我们认识和解决三峡库区社会问题的前提之一。

3.“介入性贫困”是引发三峡库区社会问题的重要原因

水库工程移民具有强制性、离乡的被动性以及由此产生的要求合理性。搬迁给移民造成的损失有直接的与间接的，有形的与无形的，中间的与最终的损失。非自愿移民的贫困与普通农村贫困不同，移民搬迁之初，在接受“舍小家、顾大家、为国家作贡献”政治动员的同时，得到动迁政策提供的一定量经济补偿(货币补偿)，但是早期货币化安置效果并不理想。相当一部分人搬迁后，一次性安置资金用完后，靠低保过日子，形成一批新的低收入弱势群体。由于外部力量的介入，即政府强制的非自愿搬迁使得移民的物质资本、人力资本和社会资本的积累能力以及就业和经济发展能力部分受损。正是因于工程搬迁导致的介入性贫困引起了很大一部分移民的贫困①我们将这类由于外力加入而导致个体能力受损所引发的贫困定义为介入型贫困。。移民在搬迁后，原有的生产方式和生活发生变化，引起生活质量下降和贫困化率升高，从而和诱发了较多的社会问题。移民“因迁致贫”是直接导致三峡库区社会问题产生的重要原因之一。

4.刻意地“去移民化”不利于三峡库区的全面发展

有人认为，工程竣工后应淡化移民概念，甚至还有人反对三峡后续工程的提法。认为“作为一个独立工程来讲，三峡工程承担的是有限责任，不是无限责任”。确实任何一个工程都是有限的，但是作为一个国家项目来讲，牵涉到上百万人背井离乡，三峡工程必需承担的却是全部责任。我们反对以工程结束、有限责任等理由“去移民化”。从国家层面来讲，对移民的未来负责，这将是一个长久的历史责任。

笔者也不同意有人提出“让移民这个称谓消失是解决移民问题最成功标志”的说法［14］，其实项目成功的标志没有什么实际意义，仅在形式上否认移民问题，库区社会问题这些具有危害性的客观事实并不会因此而不存在，移民问题不会因为你不承认而消失。有意的淡化只能是掩耳盗铃。因此承认和强调三峡库区非自愿移民的属性在今后较长的一个时间内依然是一个不可逾越的话题。

五、解决三峡库区社会问题的思路和对策

三峡库区社会经济结构质的特殊性，决定了三峡库区社会问题的特殊性，在解决这类问题时，需要采取特殊的思路与方法。

1.明确三峡库区发展思路，建设国家级生态经济特区

建立国家级生态经济特区或者国家环境保护区和重点生态功能保护区，是推动库区社会经济可持续发展的一种理想载体与组织形式，是库区国民经济系统重构的动力和活力的源泉。(1)坚守以生态环保为中心，以市场为导向，以效益为核心的发展原则，编制国家级生态经济特区的规划实施方案，建成生态意识浓厚，生态经济、生态服务、生态文化相统一的经济特区。(2)构建符合社会经济发展需要的政策体系，用特殊政策鼓励和允许三峡库区部分区县“有所为、有所不为”，应让“不修路、不架桥，不打破原有生活环境和生存方式”可能成为库区部分县域经济社会发展战略中的一种自主选择。从某种意义上讲，库区腹地某些地区的暂时不发展可能是最好的发展。(3)“尽快划定一定面积的区域，将库区腹地某些县列为完全限制开发的地区;明确绝对只能走发展生态经济之路”。从国家政策层面要让库区腹地部分不具备发展工业条件的地区真正能“有所不为”，为库区留一片绿色净土，给子孙后代留下一汪碧水、满目青山。(4)实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。建议通过创设土地发展权(land development rights)来补偿库区限制开发区和禁止开发区的土地所有者①土地发展权是从土地所有权中分离出来的一项物权，是所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利，国外广泛用来调节土地利益分配、保护生态环境等。参考:王永莉.国内土地发展权研究综述.中国土地科学［J］.2007，(3):69－73.。

2.理顺水库管理体制，减低维护库区生态的政治成本

鉴于生态安全的极端重要性，必须加强三峡库区的管理工作，改变目前水库管理运行机制和支持体系相对乏力的现状。目前重庆市和湖北省都有各自的省级三峡水库管理部门，恰如“九龙治水”，存在着多头管理、趋利避责的现象。因此在2009年全国“两会”上，33名渝籍委员提交了“建议进一步加强三峡库区后续工作”联名提案，发出在三峡工程完工后改“三建委”为“三管委”的强烈呼声［15］。

对此，我们设计了四种方案:其一，在三峡工程全部工程结束后，不要削弱对三峡工程的领导，从国家层面将“国务院三峡工程建设委员会”改为“三峡工程管理委员会”(可简称“三管委”)，作为国务院常设机构，专司统一领导，保护治理之职能。其二，与国家级生态经济特区设计相适应，从区域管理层面，设立三峡库区综合性水库管理机构——长江三峡生态管理局，同时赋予其行政许可、行政执法方面的综合的职能。其三，利用现有工作基础，建立和完善长江流域综合协调机构，加大流域和三峡库区的综合治理。其四，结合行政区划调整，建立“库坝合一”的管理体制。

目前建立“库坝合一”管理体制的条件还不成熟。我们倾向于最好采用第一方案。从减低维护三峡生态政治成本的角度，这有利于保证库区管理的整体最优。国家“三管委”至少应有三项职能:一是保护和建设库区生态环境，指导库区森林保护、水土保持和绿色长廊建设，加强水土流失治理工作;二是开展库区地质灾害防治、监测和预警工作;三是开展移民后期扶持工作。国家保护三峡的专项资金应由“三管委”统一管理使用。

3.以《三峡工程后续工作规划》实施为契机，补偿移民历史欠账

近日，《三峡工程后续工作规划》已经国务院批准实施。其主要目标是:到2020年，移民生活水平和质量达到湖北省、重庆市同期平均水平。应以《三峡工程后续工作规划》的全面实施为契机，推动区域经济持续快速发展。(1)利用国家转移支付政策，加强对三峡库区的对口扶持，改善移民生产生活条件，进一步增强移民生存与发展能力。(2)利用后移民期库区处于各类优惠政策“洼地”的时机，最大程度发挥国家三峡库区优惠政策的积极作用，偿还和补偿历史欠账，坚持“稳定为先、发展为本、移民为重”的工作思路，以全面落实移民政策为依托，以解决移民合理诉求为着力点，彻底解决政策性遗留问题。(3)在处理移民遗留问题过程中，坚持从移民群众最关心、最直接、最现实的利益问题着手，切实解决事关移民群众切身利益的突出问题。(4)致力于把移民工作为重为先的思想贯彻到后移民期各项工作中，集约各方优势，整合各方资源，在全社会营造关心移民、爱护移民和支持移民的良好氛围。

4.以新的移民分类基础，对库区社会问题进行综合治理

在地方政府行政职能中，将解决问题的方法途径作为一种正式的组织行为作出制度安排，为库区社会问题的综合治理提供制度保障。(1)以新的移民分类基础，设计对若干重大社会问题进行全方位干预的新模式，突出重点，集中力量全力解决突出社会问题。(2)按照市场经济原则，在中央政府、地方政府和移民群体之间的博弈中，寻求动态平衡点，防止形成过分强烈的“路径依赖”。(3)特别关注特困移民群体，广泛开展扶弱济困、定点帮扶、献爱心送温暖等活动，妥善解决移民群众教育、社保、就医等实际生活中的具体困难。(4)以发展有带动作用的产业、解决就业为重点，以大下访、大接访、大走访化解老案、积案为基本形式，加强对库区移民利益诉求的疏导，避免移民群众的怨气形成危险的“堰塞湖”，防止社会问题滋生和蔓延。(5)对“正常回流”和“非正常回流”作出区分。将来在必要和可能的情况下对少部分回流移民放开户口限制，或进行重新安置①“正常回流”属于自愿回流，"非正常回流"最大的特性是被迫回流。。(6)建立三峡库区移民档案专库。对三峡移民以来所形成的档案整理成为三峡移民档案资料，全部接收进入专库。

5.选择恰当形式，逐渐放开有关三峡问题的议题设置

自三峡工程建设以来，国外对三峡库区百万移民和生态环境多持怀疑态度，这也成为我们宣传上的禁忌。其实，如同面对西方国家惯常打的“人权牌”一样，回避是不能解决问题的，终究必需面对。针对海外媒体对大坝有可能存在的问题、对生态与环境的影响的质疑，正面的回应是必需的，这一方面我们已有成熟的案例［16］。进入后移民期后，应主动地放开媒体有关三峡问题议题的设置和媒体对三峡问题的报导，采取不回避问题和矛盾，部分地、逐渐地“解惑”，慢慢地释放来自国际社会压力。通过系统化脱敏，即去掉政治化敏感性，把库区问题引起的负面效应和消极影响降低到最低限度。直面问题、解决问题，掌握话语权。如今，“自然三峡”已变为“工程后的三峡”，在后移民期是让世界了解新三峡，重新认识新三峡的时候了。

6.建立三峡库区社会稳定风险评估制度和社会问题监控系统

社会稳定风险评估就是通过统计分析，在危机发生之前及时察觉、预告有关迹象，以报告社会事件“在某一区域内一定条件下达到某个概率或某个区间的”的可能性，为政府决策提供帮助。目前三峡库区社会稳定风险评估主要集中在“移民社会适应性”、“移民社会心态环境”、“社会稳定形势总体判别”、“稳定状况的动态演化趋势”等方面［17］。主要内容有，库区社会稳定性未来走势如何;可能受其影响的群体和地区;应该特别注意哪些问题;如何规避相应的风险和减少损失。(1)建立社会稳定风险评估系统。在“十二五”期间拓展“三峡库区风险评估与预警示范平台”建设，在此基础上建立社会稳定风险评估工作平台和社会矛盾预警预测和监控系统，对三峡库区社会稳定与安全形势和进行预测分析。(2)建立库区安全稳定情报协作机制。统筹建立库区各区县、重点行业社会安全跟踪网络和信息体系，完善信息收集、报送、分析制度、安全稳定常规管理制度，对排查到的稳定隐患进行逐件登记，建立台账，对各种数据进行集成和利用而和完备的后续加工，建立相关数据库，形成一个完整的网络体系。(3)建立库区社会形势分析联席制度，并将其演变为一项常规性工作，加强对三峡重庆和湖北库区各区县及其重点部位维稳形势的判断，确保库区的政治稳定和社会安定。(4)创新库区维稳工作思路。三峡库区社会矛盾预警预测监控系统可采取平战结合的管理体制，必需唤醒各级行政部门的“预警”职能，可充分利用各区县公安、国安系统现有的预警网络平台，增加社会心理监测和社会冲突评估的职能，定期对各种社会心态进行分析、预测，同时探索更为广泛的社会问题的识别和评估研究，为三峡库区后移民期社会问题治理提供新的思路。

［1］孙元明.三峡库区“后移民时期”的概念、定义及其意义［J］.重庆行政，2010，(1):12－13.

［2］汤耀国，黄豁.回望三峡移民［J］.瞭望新闻周刊，2010，(38):20 －28.

［3］朱力.社会问题的理论界定［J］.南京社会科学(文史哲版)，1997，(12).

［4］费孝通主编.社会学概论［M］.天津:天津人民出版社，1984.

［5］“返流”移民生产生活现状课题组.“返流”移民生产生活现状调查报告——基于巫山、云阳、万州地区探究［Z］.第十二届“挑战杯”全国大学生课外学术科技作品竞赛重庆区参赛作品.

［6］李威威.三峡库区移民信访工作.三峡总公司:中国三峡建设年鉴［OL］.http://www.ctgpc.com.cn/annual/view_info1.php?mNewsId=14528.

［7］粱福庆.三峡工程移民信访工作研究［J］.重庆三峡学院学报，2010，(4):7 －11.

［8］黄鹤.三峡库区移民的不稳定因素分析——以秭归县为例［J］.商业环境，2009，(2):90－91.

［9］孙元明.库区移民社会心态与思想政治工作机制探析［J］.重庆三峡学院学报，2007，(1):6 －9.

［10］孙元明.三峡库区“后移民时期”重大社会问题初探［J］.重庆三峡学院学报，2010，(4):1 －6.

［11］孙元明.试论社会心理承受能力与社会心理的关系［J］.重庆社会科学，2003，(4):60 －63.

［12］孙元明.三峡库区陷入后移民期困境［J］.改革内参(决策版)，2008，(13):23 －25.