加快长江治理开发与保护促进区域经济社会协调发展

蔡其华

三峡夔门新姿 摄影/魏启扬

长江是母亲河，既是生命之源，也是福祉之源。在新时期治水思路和长江水利发展战略引导下，长江以其丰沛的径流和良好的河流完整性、稳定性，维持着流域生态平衡，保持着无穷的活力和生物多样性，充足的蓄泄能力和供水、灌溉、发电、航运、水产养殖、旅游等服务功能的有效发挥，使流域上下、大江南北更加美丽富饶。为保障流域区域经济社会发展和人民安居乐业做出了重要贡献。

一、长江与区域发展密不可分

长江是横贯中国东中西部三大区域的重要纽带

长江作为世界第三、中国第一大江河，横跨我国华东、华中和西南三大经济区，涉及19个省（自治区、直辖市），其中干流流经11个省（自治区、直辖市），3600多条支流延展至全国742个县市。她不仅孕育了五千年华夏文明，哺育了亿万炎黄子孙，而且在当代中国经济社会发展中具有重要战略地位，特别在中国西部大开发、中部崛起和东部地区率先发展三大战略的实施中发挥了巨大作用，是统筹区域经济协调发展的重要纽带。

长江流域是中国区域发展优势资源的高密集区

长江流域总面积达180万平方公里，约占中国国土面积的1/5，拥有中国最广阔的内陆腹地和发展空间。流域内丰富的水土、能源、航运、岸线、矿产、森林、物种等资源及其较好的组合配置，为区域乃至全国经济跨越式发展和开放开发提供了得天独厚的有利条件。作为长江流域的精华区域，沿干流两岸的长江经济带承东启西、接南济北、通江达海，已成为中国最具经济增长潜力的黄金地带和实践区域协调发展战略的“驱动轴”。

长江治理开发与保护为区域发展提供了重要支撑

新中国成立以来，长江治理开发与保护取得了辉煌成就，有力支撑了区域乃至全流域、全国经济社会的快速发展。长江流域防洪抗旱减灾体系日益完善，成功抵御了多次洪旱灾害，为保障流域区域经济社会发展和人民安居乐业作出了重要贡献。流域水资源综合利用成效显著，三峡等一大批综合利用水利枢纽陆续建成，我国最大的水电基地金沙江干流梯级水电开发稳步推进，南水北调中、东线工程按计划开工建设，我国“四横三纵”的水资源配置战略格局正在形成。长江干支流通航能力不断增强，黄金水道的功能得到进一步发挥。长江水资源与水生态环境保护不断加强，流域水质总体良好，优良生态得到有效维护，保障了区域经济社会发展水平的不断提升。

下：三峡湖北库区秭归新城一角 摄影/魏启扬

区域经济快速发展有力推动了长江治理开发与保护

在国家区域发展战略和各项优惠政策的支持下，长江流域进入了经济社会发展的快车道。区域经济的高速发展大大增强了流域水利事业发展后劲，反哺和推动了长江治理开发与保护。如长三角地区实现了经济社会发展的历史性跨越，已经成为提升中国国家综合实力和国际竞争力的重要引擎。在雄厚的经济基础和完善的体制环境支撑下，长三角地区把水利作为基础设施建设的优先领域，切实加大水利投入力度，积极落实最严格的水资源管理制度，大力优化区域水资源配置，有望率先实现由传统水利向现代水利的重大跨越。江苏省已经明确，到2015年初步建成现代化水利综合保障体系，到2020年全省基本实现水利现代化，在全国率先走出一条具有江苏特色的水利现代化道路。

上：宜昌南津关 摄影/魏启扬

二、长江与区域发展面临新的形势

自然灾害和国际经济环境带来新挑战

受全球气候变化等因素影响，近年来长江流域气候异常，极端天气频繁，部分区域自然灾害频发。南方雨雪冰冻灾害、西南五省大旱、汶川及玉树特大地震、舟曲特大山洪泥石流、沿海超强台风影响等均发生在长江流域，人类战胜自然灾害的能力受到严峻挑战。与此同时，能源安全和粮食安全受到严重威胁。首先，随着全球范围石油、煤炭、天然气等化石资源储量的日益锐减，以及日本地震、海啸引起人们对核电开发安全性的质疑，能源危机、能源安全再次引起全世界关注。水电作为可再生能源中的廉价、容易形成供给规模、能够改善电网结构并保障安全、有利于保护大气及生态环境的优质能源，再次受到青睐。开发长江上游地区丰富的水能资源，加快水电建设是缓解国家能源危机的战略性选择。其次就是粮食安全问题。尽管我国粮食生产实现了“七连增”，但全球粮食市场动荡不定。为应对高粮价时代的到来，我国提出新增千亿斤粮食产能规划，要求立足国内，保障粮食的基本供给。长江流域上游的四川盆地被称为“天府之国”，中游两岸被誉为“两湖熟，天下足”的富饶之地，河口三角洲有“鱼米之乡”的美称，作为全国现代农业和粮食主要生产基地，长江流域粮食维持高产稳产，对于保障我国粮食安全具有重要意义。

国家区域经济社会发展战略布局提出新要求

近年来，国家在实施西部大开发、推动东部率先发展、促进中部崛起等区域发展战略的基础上，先后出台了《江苏沿海地区发展规划》、《促进中部地区崛起规划》、《鄱阳湖生态经济区规划》、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》、《长江三角洲地区区域规划》等区域规划，《成渝经济区区域规划》也已获国务院原则通过。国务院还先后批准了上海浦东新区、重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市群等综合配套改革试验区，并加大了对青海、西藏等少数民族聚居地经济社会发展支持力度。可以说，我国区域协调发展战略基本形成。这些重大战略布局主要聚集在长江流域，都对流域水利整体保障水平和重点支撑能力提出了新的更高要求。

流域水利现状和治江工作内在矛盾昭示新考验

目前长江流域水能资源开发利用率仅为21%（以理论蕴藏量电量为基数），水资源开发利用率只有18%，无论与国内其他流域还是与发达国家相比，都存在较大差距。流域内东中西部之间、整体与局部之间、城乡之间的水利发展程度存在明显差异，发展不够、发展不平衡、发展不协调的问题十分突出。长江总体防洪能力显著提高、综合防洪体系不断完善与中下游河道泄洪能力不足、局部地区和部分支流防洪标准偏低交织并存；长江水资源总体开发利用率不高与部分地区无序开发、过度开发、低水平开发导致一系列生态环境问题交织并存；长江水量总体充沛、产水与补水能力强与流域局部地区资源性缺水、水质性缺水、工程性缺水交织并存；长江水质状况、水生态环境总体良好与流域部分湖泊、干流沿岸城市水域以及部分支流水质污染、上中游地区水土流失、珍稀水生生物濒危交织并存。这都要求我们必须进一步加强长江综合治理，推进治江事业科学发展。

秭归县橙子丰收 摄影/魏启扬

区域社会管理和流域社会公众寄予新期待

长江流域水资源管理总体上步入了法制化轨道，依法治江不断加强，流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制基本形成。但高效的跨区域 、跨行业协调机制尚待建立，流域水行政管理中责权不清、手段缺失的现状还没有根本改变，执法监督能力需进一步加强。与此同时，流域管理不仅是国家公权的管理，还应当是具有公众广泛参与的社会性管理。社会公众对长江治理开发与保护的关注、对以改善民生为重点的和谐社会建设的热切期盼，都要求我们进一步完善流域综合管理的公众参与机制和监督机制，切实维护社会公众的知情权、话语权、参与权和监督权，积极向社会公众传递科学治江理念，实现流域社会经济的可持续发展。

秭归县沙镇溪镇新貌 摄影/魏启扬

秭归县归州新镇 摄影/魏启扬

三、正确处理长江与区域发展的几个关系

正确处理流域综合规划与区域规划、产业振兴规划的关系

流域综合规划、跨省（自治区、直辖市）的区域规划、国家产业振兴规划都是由国务院批准实施的国家重大战略规划。近年来，国家先后出台了汽车、钢铁等产业振兴规划，在长江流域实施了长三角地区等多个区域经济发展规划，《长江流域综合规划》也即将报国务院待批。虽然这些规划分别围绕产业、区域、流域进行布局和定位，但其实现国家富强、人民幸福、社会和谐、环境优美的目标是一致的。因此，在国家区域发展总体战略和主体功能区规划原则指导下，做好流域综合规划与区域规划、产业振兴规划之间的统一与衔接，就显得至关重要。我们提出流域综合规划、跨省（自治区、直辖市）的区域规划、国家产业振兴规划以及各地区各行业的发展规划、专业规划，都必须从思路对接、政策协调、法律法规保障和监督执行上进行协调统一，必须充分考虑长江的水资源和水环境承载能力，优化产业布局，做到以规划统筹开发与保护，以规划协调生态与发展。

正确处理流域综合管理与行政区域管理的关系

流域水资源的不可分割性、经济社会文化的相互依存性，决定了必须以流域为单元，逐步实现流域管理和行政区域管理相结合的流域综合管理。“协作性公共管理”是实现流域综合管理与行政区域管理相结合的有效途径。我们倡议借鉴国外大江大河流域可持续发展和资源环境保护的成功经验，逐步建立民主、协调、高效、权威的流域综合管理机构，强化对流域水资源的宏观调控和一体化管理。通过流域综合管理机构协调下的“协作性公共管理”，协调处理好不同区域、不同行业、不同群体之间的利益关系，明确利益相关方的各自责权，做到科学分工、互相支持，进一步完善区域合作机制、互助机制、扶持机制和市场机制，最终实现公共管理协作化、公共服务均等化、区域经济一体化，水利保障持续化。

正确处理流域经济和省域经济、沿江沿海经济的关系

对国家而言，流域经济、省域经济和沿江沿海经济都属于区域经济范畴。流域经济是一个国家国土经济的主干。纵观世界经济发展，发达的经济走廊和经济重心地区几乎都分布在主要江河流域，如莱茵河、密西西比河、伏尔加河。省域经济是构成流域经济的主导力量，也是区域经济发展格局的基础。沿海、沿江经济则是发挥“黄金海岸”与“黄金水道”区位优势形成的引导区域经济健康发展、促进全国经济合理布局的不同经济形态。长江经济带包含了流域经济、省域经济、沿江沿海经济的所有要素，形成了产业聚集、资源富集、城市密集、辐射力强、关联度高的巨型经济走廊。在长江流域经济发展中，一定要站在区域经济一体化的战略高度，科学处理一体与多元、内生与开放、稳定与发展、互补与排他、依存与制约、合作与竞争的关系，既发挥省域经济、地方经济的独立性和能动性，又要弱化行政区划的刚性约束，加强流域经济、沿江沿海经济的协作性、互补性，形成流域经济和省域经济、沿江沿海经济协调发展的区域经济格局。

正确处理流域水利“短板”和区域比较优势的关系

与全国水利形势类似，长江流域同样存在水资源时空分布不均、水利保障能力不强等突出问题，部分区域水资源供需矛盾已成为制约可持续发展的主要瓶颈，流域水利“短板效应”日益明显。要把补齐流域水利“短板”同发挥区域比较优势结合起来，因地制宜，突出重点，推动区域水利与经济社会科学协调发展。下游地区要协调好水资源供用耗排的关系，优化利用岸线，合理控制与利用洲滩，加快现代水利建管体系建设；中游地区要围绕粮食主产区和加工制造业基地建设，着力改善水利基础条件，继续加强防洪减灾综合体系建设，为中部崛起提供有力支撑；上游地区要加强水利基础设施建设和生态环境保护，有序开发水能资源，提高西部大开发的水利保障能力。要发挥区域比较优势，培育特色支柱产业。下游地区应积极调整产业结构，加快经济发展方式转变，大力发展高附加值的高新技术产业和现代服务业；中上游地区应该发挥资源优势，加快改善投资环境和生活环境，降低生产要素流动的交易成本，有序承接下游地区的产业转移；源头地区应以生态环境保护为主，维系好优良的生态环境，在此基础上合理、渐进地开发自然资源。

三峡库区乡村沃土 摄影/魏启扬

四、统筹协调长江与区域发展的重点工作

打造安澜长江，增强区域防洪减灾能力

长江流域防洪保护区是流域乃至全国精华地区，防洪保护区面积占全流域的8.54%，但是其人口、生产总值、财政收入分别约占全流域的27%、40%和57%，上海、南京、武汉等大型城市均在其中。三峡工程建成后，长江中下游防洪形势已有较大改善，但综合防洪减灾体系仍不完善，上游和支流防洪及山洪灾害防治任务仍十分艰巨。我们必须抓住当前有利时机，根据不同区域防洪形势、工程现状，完善长江流域防洪体系，增强区域防洪减灾能力，从根本上解除流域人民的心腹之患。上游地区应加大山洪灾害防治和中小河流治理力度；中下游地区应重点完成连江支堤、“两湖”重点圩垸堤防、支流重要堤防等达标建设，完成病险水库（闸）除险加固、全国重点防洪城市及省会和地级城市防洪工程建设，加强蓄滞洪区建设、河道整治、涝区治理及防洪非工程措施建设，确保长江岁岁安澜。

维护健康长江，确保区域经济永续发展

维护健康长江是我们始终不渝的基本理念。健康的长江一方面应该具有足够的、优质的水量，供给和维持其自身的动力，保持河道和河势的基本稳定，河流生态系统能够承受外界干扰并自行恢复，另一方面，还应该在不同区域、不同时期的经济社会发展条件下发挥其不同的服务功能，满足人类合理需求。我们提出把维护健康长江的重心放在生态脆弱的源头区、水电开发主战场的上游地区、与饮水安全息息相关的重要水源区、洪水威胁严重的中下游平原区、作为重要湿地的“两湖”以及河口地区等关键区域，根本目的就是确保重点区域经济社会环境的协调发展、可持续发展，既要让长江永葆健康，又要让健康长江为东中西优势互补、良性互动、合作共赢提供基础性、永续性支撑。

构建和谐长江，推动区域社会管理创新

构建和谐长江的本质就是促进人水和谐，以人水和谐促进社会和谐，以社会和谐推动流域经济社会可持续发展。水既有自然属性，又有社会属性，人水和谐也是区域社会管理的基本目标。构建和谐长江，促进人水和谐，就是要按照不同区域、不同河段的功能定位，合理有序地规范经济社会行为。在水资源紧缺地区，产业结构和生产力布局要与水资源和水环境承载能力相适应，严格限制高耗水、高污染项目；在洪水威胁严重地区，城镇发展和产业布局必须符合防洪规划的要求，严禁盲目围垦、设障、侵占河滩及行洪通道，科学建设、合理运用分蓄洪区，规避洪水风险。在生态环境脆弱地区，实行保护优先、适度开发的方针，因地制宜发展特色产业，严禁不符合功能定位的开发活动。我们要把构建和谐长江同流域内各区域、各行业、各阶层的社会管理工作结合起来，特别是在长三角地区转型升级和创新型区域建设，以及“武汉城市圈”和“长株潭城市群”两型社会建设中要做足做好“人水和谐”这篇大文章，发挥好示范和带头作用，促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调，实现长江流域人与自然、经济与社会、城市与乡村和谐发展。

西陵峡日出 摄影/魏启扬

共谋福祉长江，提升区域人民幸福指数

长江是母亲河，既是生命之源，也是福祉之源。在新时期治水思路和长江水利发展战略引导下，长江以其丰沛的径流和良好的河流完整性、稳定性维持着流域生态平衡，保持着无穷的活力和生物多样性，充足的蓄泄能力和供水、灌溉、发电、航运、水产养殖、旅游等服务功能的有效发挥，使流域上下、大江南北更加美丽富饶。我们要共谋福祉长江，使长江真正成为流域乃至全国防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全、经济安全的可靠保障，成为民生水利的最大贡献者、优势产业群落的最佳聚集地，成为名副其实的幸福之源，不仅为流域4亿人民带来永续的福祉，而且为全国经济发展方式加快转变、世界经济复苏发挥不可替代的作用。

加快长江治理开发与保护，促进区域经济社会协调发展，是我们共同的责任与心愿，需要我们不懈地努力，更需要区域间、国际间的广泛交流与合作。长江委愿与各区域、各行业、各阶层一道，同心同德、群策群力，确保长江水资源永续利用，为推动区域健康协调可持续发展作出新的贡献！